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谁该主管无线电电磁环境保护工作——《云南省无线电电磁环境保护条例》的启示

俞云鹤

《云南省无线电电磁环境保护条例》是全国第一部专门规范无线电电磁环境保护工作的地方性法规。本文就该条例对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定作些评析，以期对相关立法调研工作有所裨益。



云南省人大常委会于2008年3月28日审议通过的《云南省无线电电磁环境保护条例》，将于2008年6月1日起正式实施。该条例是全国第一部专门规范无线电电磁环境保护工作的地方性法规，具有不少亮点，值得研究和借鉴。本文就该条例对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定作些评析，以期对我们正在进行的相关立法调研工作有所裨益。

《云南省无线电电磁环境保护条例》的一大亮点，是在地方性法规中第一次确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门。该条例第六条明确规定：
“省、州（市）无线电管理机构和县级人民政府负责无线电管理工作的机构主管无线电电磁环境保护工作。
其他有关部门按照各自的职责，做好无线电电磁环境保护的相关工作。”

然而，对云南的这一规定，目前存在另外一种观点。这种观点认为，根据《中华人民共和国环境保护法》和原国家环保总局1997年发布的《电磁辐射环境保护管理办法》的规定，电磁环境保护工作是由环境保护行政主管部门实施统一监督管理的，其他机构如要来管理就是“越权”行为;而且无线电电磁环境保护工作是电磁环境保护工作的组成部分，当然应当由环境保护行政主管部门来管理。因此，《云南省无线电电磁环境保护条例》规定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作，是不合法的。

我们认为，《云南省无线电电磁环境保护条例》对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定，是对现行法律、法规有关电磁环境保护规定的充实和创新，是在地方立法领域解放思想、勇于创新的结果，是完全合法的。我们坚决支持由无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作。主要理由如下：

一、符合现行无线电管理法规的规定。
《中华人民共和国无线电管理条例》明确规定，为了有效利用无线电频谱资源，保证各种无线电业务的正常进行，必须维护空中电波秩序，加强无线电管理。虽然由于受到当时历史条件的局限，在法规条文中没有出现“无线电电磁环境保护”的文字，但从实际意义上看，当时所称“维护空中电波秩序”就属于现在所称“无线电电磁环境保护”的范畴。《中华人民共和国无线电管理条例》的许多规定，现在来看，其实就是无线电电磁环境保护的具体规范。因此，可以说，无线电电磁环境保护工作本来就是无线电管理的题中之义。《云南省无线电电磁环境保护条例》根据《中华人民共和国无线电管理条例》，规定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作，是无可非议的。

二、与现行环境保护法律、法规的规定不抵触。
同样由于受到当时历史条件的局限，《中华人民共和国环境保护法》在法律条文中既没有出现“无线电电磁环境保护”的文字，也没有相应的无线电电磁环境保护的规范。此后，我国相继出台了属于环保法律体系的《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等法律，但就是没有出台《电磁污染防治法》。换言之，在国家立法层面上，关于电磁环境保护以及无线电电磁环境保护工作，至今还没有一部专门的法律。因此，《云南省无线电电磁环境保护条例》对无线电电磁环境保护工作主管部门的规定与现行环保法律、法规的规定并不抵触。认为云南的这一规定不合法，是没有法律依据的。

三、部门规章不能约束地方性法规的规定。
应当承认，原国家环保总局于1997年发布的《电磁辐射环境保护管理办法》确有规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本辖区电磁辐射环境保护工作实施统一监督管理”。这一规章的执行情况如何，笔者没有调查，不敢妄言。但是，从环保部门对于已经有法可依的水、大气、噪声污染等实施统一监督管理的实际效果来看，离法律和人民的要求尚有相当距离。在电磁辐射环境保护工作方面，原国家环保总局近年来对电磁辐射环境作了摸底调查工作，此外还做了什么重要工作，我们普通百姓就不清楚了。需要特别强调的是，根据我国《立法法》的规定，地方人大或者地方政府在符合法律、行政法规规定的前提下，有权制定相应地方性法规或者政府规章，部门规章并不能无条件地约束地方性法规的规定。因此，仅凭原环保总局《电磁辐射环境保护管理办法》这一规章，就认为地方性法规确定无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作是“越权”，那是站不住脚的。

四、符合解放思想、勇于创新的立法新思路。
《云南省无线电电磁环境保护条例》在全省范围内确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门，这在全国是开创性的。至于在民用机场电磁环境保护地方性立法上，许多省市近年来出台的地方性法规或者政府规章，都规定无线电管理机构为主管部门或者共管的主要部门。例如，四川省人大常委会于2001年9月通过的《四川省民用机场净空及电磁环境保护条例》规定：“县级以上人民政府城市规划、无线电管理、公安、气象、环保、工商等行政主管部门，依据本条例履行民用机场净空及电磁环境保护职责”。广东省政府于2007年2月发布的《广东省民用机场电磁环境保护规定》明确要求：“民航、无线电、城市规划等行政主管部门依照有关法律、法规以及本规定，履行民用机场电磁环境的保护职责”。最近，国务院法制办在全国范围内征求对《中华人民共和国民用机场管理条例（征求意见稿）》的意见。该条例（征求意见稿）在第九章“民用机场电磁环境保护”中，明确规定：“民用机场电磁环境保护区域由民用机场所在地的地方无线电管理机构会同地区民用航空管理机构按照国家无线电管理有关规定和国家标准确定，并向社会公布”，并相应规定了无线电管理机构实施民用机场电磁环境保护的规范。可以说，对于电磁环境保护工作，从中央到地方都已经引起了重视，并且在立法思路包括对电磁环境保护工作主管部门的设定等方面，认真贯彻解放思想，敢于创新的十七大精神，有了新的立法思路。《云南省无线电电磁环境保护条例》确立无线电管理机构为无线电电磁环境保护工作的主管部门，是符合解放思想、勇于创新的立法新思路的。

我们深信，随着《云南省无线电电磁环境保护条例》作为第一部无线电电磁环境保护地方法规的出台，必将引来全国各地无线电电磁环境保护地方立法的相继出台，无线电管理机构主管无线电电磁环境保护工作的制度必将日益规范化、法治化。


(2008.4.26)

北京市财政局等


北京市财政局、中国人民银行营业管理部关于发布《北京市〈罚款代收代缴管理办法〉实施细则》的通知
北京市财政局 中国人民银行营业管理部



通知
市属各单位，各区县财政局，各国有商业银行北京分行，各股份制商业银行在京营业机构，北京市商业银行，市信用合作协会筹备办公室，国库各区县支库：
根据北京市人民政府办公厅“关于开展贯彻《罚款代收代缴管理办法》有关工作的通知”（京政办函〔1999〕59号），现将《北京市〈罚款代收代缴管理办法〉实施细则》印发给你们，请认真贯彻执行。
附：1．北京市《罚款代收代缴管理办法》实施细则
2．行政处罚缴款书（票样）略



第一条 根据财政部、中国人民银行财预字（1998）201号文件印发的《罚款代收代缴管理办法》，结合本市实际情况，制定本实施细则。
第二条 本市各级行政机关（包括法律、法规授权或依法受行政机关委托实施行政处罚的组织）依法对当事人（以下称缴款人）作出的罚款决定，除按有关规定可以现场收缴以外，应当由银行代收罚款。
第三条 在京各家商业银行（包括农村信用社）的对公营业机构，即国库经收处（以下称银行），是代行政执法机关收纳罚款的合法收纳人。各家银行的储蓄机构不得办理代收罚款。
第四条 行政机关向缴款人依法执行罚款，在送达处罚决定书的同时，开具一次复写五联的“行政处罚缴款书”。
在银行开立存款帐户的缴款人，持“行政处罚缴款书”，以转帐的方式，到其开户银行交纳罚款；
未在银行开立帐户的缴款人，持“行政处罚缴款书”，以现金方式就近到银行交纳罚款。
第五条 国库经收处代收罚款以及国库所在行收纳罚款的处理手续，比照现行的纳税人使用一般缴款书的处理手续办理。
第六条 “行政处罚缴款书”由北京市财政局统一印制，并负责发放。缴款书为一式五联：
第一联：收据。银行收款签章后退缴款人；
第二联：借方凭证。代缴款人开户银行付款传票，如缴款人交纳现金，此联作银行现金借方传票的附件；
第三联：贷方凭证。代各级国库收入传票；
第四联：报查。国库收款签章后送同级财政部门；
第五联：回执。国库收款签章后送同级财政部门，转送作出处罚决定的行政机关。
第七条 “行政处罚缴款书”由行政机关的执法人员和缴款人逐项认真填写：
1．以下各项由行政机关的执法人员按要求填写。
“行政机关”，填写作出处罚决定的行政机关名称；
“缴款期限”，填写执法机关限定的最后缴款期限；
“填制日期”，填写缴款人收到缴款书的日期；
“处罚决定书编号”，应与执法机关的处罚决定书编号一致；
“缴款金额”，填写应交纳罚款的人民币大、小写金额。
2．“缴款单位全称”、“缴款单位帐号”和“开户银行”，由在银行开立帐户的缴款人如实填写，并在缴款书第二联“缴款人签章”处签盖预留银行签章。
未在银行开立帐户的缴款人可免填“缴款单位帐号”和“开户银行”，应当在“缴款单位”和“缴款单位公章”两栏分别签字或盖章。
3．以下各项可以由市、区县财政局按有关规定事先注明。
“财政机关”，填写财政机关名称，如：＊＊区财政局。“预算级次”，填写罚款应当缴入的国库级次“市级”或“区县级”。“收款国库”，填写市或区县国库所在行。预算科目的“编码”和“科目全称”，填写罚款应当缴入的预算收入科目。
第八条 遇有下列情况之一的，银行不予办理。
1．缴款书必须记载事项填写不全或有涂改之处的；
2．缴款书非一式五联套写的；
3．缴款书上罚款金额人民币大、小写不符的；
4．超过执法机关限定缴款期限的（执法机关限定缴款期限的最后一天如遇法定节假日，以节假日的次日为最后缴款日）；
5．在银行开立帐户的缴款人到非开户银行以转帐方式缴纳罚款的；
6．在银行开立帐户的缴款人在其缴款书第二联上的签章与预留银行签章不符的。
第九条 银行因符合本细则规定的理由，拒绝办理收纳罚款时，应当向缴款人出具拒绝证明（以退票理由书代）并签章。
缴款人对银行违反本细则的规定，无理拒绝办理收纳罚款业务时，可向中国人民银行营业管理部国库处、会计处举报。一经查实，人民银行将依据《支付结算办法》第二百零八条“……不准拒绝代理他行正常业务”的规定，追究有关行的责任。
第十条 因缴款书存在问题被银行拒绝受理的缴款人，应当自被拒绝受理之日起三日内（最后一日遇法定节假日顺延），持原缴款书和银行开具的拒绝证明向作出处罚决定的执法机关申请换开缴款书。
执法机关在换开缴款书时，应当依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一项的规定将加处部分加计在罚款金额中。缴款人能够证明确属不可抗力等原因延误缴款时间的，执法机关应当重新换开缴款书，但不加处罚款。
第十一条 缴款人对执法机关作出的处罚决定如有异议，可依法向上一级行政机关申请复议或者向人民法院起诉，代收银行不予受理。
第十二条 各支库每日（遇法定节假日顺延，下同）将各银行转来的缴款书分别按预算级次、预算科目录入地税报表，并核对缴款书与日报（或帐页）金额无误后，送同级财政部门。财政部门每日把收到的缴款书第四、五联与国库日报表（或帐页）进行查对后，将第五联分别转送各行
政执法机关，以备执法机关审核缴款人缴纳罚款情况。
第十三条 经行政机关认定需要退还罚款的，由行政机关向同级财政部门提出申请，经审核批准办理收入退库。代收银行不得从“待结算财政款项”科目代收的罚款中向缴款人退还罚款。
第十四条 各家银行北京分行、北京管理部北京市商业银行、北京市信用合作协会，于每年第一季度内将上年度本行所属机构代收的行政罚款汇总金额报送北京市财政局、经核实后，北京市财政局按各行代收罚款总额的0．5％支付手续费。
第十五条 本实施细则自1999年6月1日起执行。
本实施细则由北京市财政局、中国人民银行营业管理部负责解释。



1999年4月27日