市政府关于印发《徐州市人民政府行政审批服务中心复杂事项联审办法》的通知
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市政府关于印发《徐州市人民政府行政审批服务中心复杂事项联审办法》的通知
市政府关于印发《徐州市人民政府行政审批服务中心复杂事项联审办法》的通知
(2001年11月21日)
各县(市)、区人民政府，市各委、办、局(公司)，市各直属单位：
《徐州市人民政府行政审批服务中心复杂事项联审办法》已经市人民政府批准，现印发给你们，希认真遵照执行。
徐州市人民政府行政审批
服务中心复杂事项联审办法
根据《徐州市行政审批实施规定》第九条的规定，为进一步明确徐州市人民政府行政审批服务中心(以下简称中心)复杂事项联办操作程序，规范联审制度，制定本办法。
一、复杂事项联审范围
复杂事项指所有基建项目、房地产开发项目、技改投入500万元以上项目、外商投资项目、个体私营业项目以及其他需由3个以上主管部门审批的事项。
二、复杂事项审批责任单位
联办件审批实行责任单位牵头负责制，即从项目的主项受理到综合验收，由责任单位对其各个环节的审批跟踪负责。
1．基建项目、房地产开发项目的审批责任单位为市发展计划委员会；
2．技术改造项目的审批责任单位为市经济贸易委员会；
3．外商投资项目的审批责任单位为市对外贸易经济合作局；
4．个体私营业项目的审批责任单位为徐州工商局；
5．其他复杂事项视具体情况，原则上以审批程序的最后把关部门为审批责任单位，具体由中心指定。
三、复杂事项联合办理程序
1．各窗口受理的事项认定属于联办范围的，应立即与该事项的审批责任单位联系，审批责任单位确认后，按照有关办事程序规定通过有关窗口分别受理，并同时填写中心统一印制的《徐州市人民政府行政审批服务中心××窗口联办件通知书》，一联报中心业务处。
2．审批责任单位应当及时督促、检查各有关窗口的资料准备，审查落实情况。需召开联审会议的，由中心决定后通知有关部门参加联审会议。
3．有2个或2个以上审批环节的项目，前一环节审批完毕后，审批责任单位和有关窗口应帮助指导服务对象尽快准备好各种文件、图纸资料，实行跟踪服务。服务对象再次申报后，按上述1、2两条规定办理。
四、联审会议
1．联审会议由中心领导主持。
2．联审会参加对象：参加对象由审批责任单位提出，与中心商定后通知。
3．联审会要求：
(1)审批责任单位应当责成服务对象准备好有关资料，会议前两个工作日将联审资料报送中心业务处。中心通知有关单位参加联审，并将联审资料送达。
(2)参加联审单位接到联审会议通知后，应当派本单位主管审批的领导出席，因特殊情况无法出席的，必须指派代表参加，无故缺席的视为同意联审会意见，并应当按照联审会议决定办理相关审批手续，并承担相应责任。如要求服务对象补办有关手续、资料的，参加联审单位应当在会上帮助指导，并提供补办手续的空白表格等资料。
(3)联审会议统一由中心组织安排，需现场踏勘的，由中心和审批责任单位组织集体踏勘。
(4)联审会议应当形成会议纪要，纪要由中心签发。联审会议审查通过的事项，有关窗口必须在规定承诺时限内核发有关文件和批准证书。
4．对一些联审范围内的小项目、简单项目，实行“联办项目审批联系单”制度。中心将联审资料和“联系单”送达后，各窗口应当在2天内完成，并报中心业务处和审批责任单位。各窗口在“联系单”上签署意见后，视同联审会议的决定，应当在规定时间内办结。
5．对联审会议涉及未进驻中心的单位，有关单位也应当按此办法执行。
本办法由徐州市人民政府行政审批服务中心负责解释。
本办法自发布之日起施行。
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方便旗船与真正联系
作者：倪昊 写作日期：2002年1月
（一）船旗国对船舶管理之法律依据
在国际法上，国籍是指个人作为某一主权国家国民或公民的法律资格和身份。①依据这种资格和身份，他享有该国法律赋予的权利，并承担相应的义务，同时接受该国法律的管辖。这是对国籍狭义上的定义，而广义上的国籍，是指自然人、法人以及某些财产，与一国有特殊财产关系时，根据国际法原则，该国国内法为行使管辖权赋予的法律联系。可赋予国籍的财产有船舶，航空器和空间物体等。③于是在广义上便有了船舶国籍的概念。目前国内比较权威的海商法学者认为，船舶国籍是指船舶所有人按照某一国家的船舶登记管理规定进行登记，取得该国签发的船舶国登记证书并悬挂该国国旗航行，从而是船舶隶属于登记国的一种法律上的身份。④而一些国外学者认为，船舶国籍是一种把正在起作用的若干法律规范的一些积累的，可供选择的条件相混合的形式概念。一方面，它把船舶与国家之间的某些特定的连结因素聚合在起来，另一方面，把某些法律后果亦凝合在一起。我们可以把这些连结因素称为“国籍条件”，而把“法律后果”称为国籍的“法律效力”。 ⑤这一定义明确体现了船舶国籍法律纽带的本质，同时也突出了船舶国籍不同于自然人国籍的特殊性。综上所述，我们可以发现，船旗国对船舶管理的法律依据乃船舶之国籍。
依据国际法自然人的国籍，可以因出生或加入而取得；而船舶的国籍则依国内法通过船舶登记而取得。依据各国法律和政策对船舶登记条件的不同规定，目前船舶登记制度可以分为开放式、半开放式和封闭式三种。其中采用船舶开放登记制度的国家，对前来登记的船舶，条件限制比较宽松，有些近乎没有限制条件，几乎所有的船舶都可以在该国登记。因此，这些船舶的国籍已失去了“法律纽带”的本质。我们称这些船舶所取得的国籍为“方便旗籍”，它们所悬挂的国旗为“方便旗”，这些船舶为“方便旗船”。通常采用船舶开放登记制度的国家为发展中国家，尤其是一些经济不发达的小国家，它们以船舶登记费和年吨税为主要外汇收入。例如巴拿马、利比里亚、洪都拉斯、塞浦路斯、巴哈马等。
（二）方便旗船产生、发展及其原因
早期方便旗船的产生可以追溯到16世纪，主要是为了方便了国际贸易交往。如英国船东，为方便与处于西班牙控制下西印度群岛从事贸易，经常悬挂西班牙的国旗航行。
现代方便旗船已经出现始于一战之前，以船东为其拥有的船舶在其本土之外的国家进行登记为标志。主要出于经济上的考虑，因为这大大降低了船舶的营运成本。战争期间，为了避免与敌对国家的冲突，一些国家的船东也经常把船舶入方便籍。
二战结束后，方便旗船发展迅速，到今天其总载重吨约占世界商船总载重吨的三分之一，对世界航运市场产生了巨大的影响。其原因是多方面的：
1）从方便籍的授籍国方面来看，这些国家把船舶登记看作一个商业行为，并为之制定了宽松的船舶登记条件和优惠的政策吸引其他国家的船舶前往登记，以收取可观的登记费和税金，弥补其外汇收入的不足。
2）从发达国家船东方面来看，战后经济的高速发展，国际贸易海运量成倍增长，促进了各国商船队的迅速发展。由于方便船籍国宽松的入籍条件，加上它们在行政、技术及社会事务上几乎不对方便旗船进行管制，这降低了船舶的营运成本，使船东得以逃避有关国际条约的义务，使他们在国际航运的竞争中处于有利地位，因而受到了各国船东的欢迎，纷纷把他们的船舶入籍方便船籍国。
3)从发展中国家方面来看，在八、九十年代，由于发展中国家船队在国际航运市场上的劣势地位和WTO的影响，发展中国家放弃航运保护政策，制定了特殊的航运、金融和税收政策，鼓励本国船舶入方便船籍。在提高本国航运企业在国际航运市场上的竞争力的同时又减少了对它们的财政补贴。
4）从战后国际政治格局的发展看，一些国家和地区为了避免与其政治敌对国家在贸易上的直接交往，它们往往借助方便旗船间接地与其进行贸易交往。
综上所述，经济利润最大化和政治敌对国家之间经济交往的需要是方便旗船得以发展并存在的主要原因。
（三）方便旗船的弊端
从方便旗的产生和发展来看，方便旗船是在一定历史条件下，国际经济、政治、各国航运立法等因素的综合性产物。其存在和发展有其积极的一面。但从整体上看一些方便船籍国忽视了对方便旗船的有效管辖与管制，给世界航运经济带来了一系列负面影响。
（一）从航运市场方面来看，1）它影响了航运市场的正常发展，导致了不公平竞争。由于方便船籍国宽松的登记条件和种种优惠政策，方便旗船经营人的经营成本大幅降低，又无须为船舶的经营利润纳税。从而对其他没有取得方便旗的船舶经营人造成了不公平竞争。2）海运欺诈频频发生，严重扰乱了国际航运市场秩序。海运欺诈案件有半数至四分之三涉及悬挂开放登记国国旗的船舶。这种事实不是偶然的。一方面，方便船籍国在内部管理上受种种因素的影响，对申请登记的船舶的具体规范的真伪核实不严。一些船东肆无忌惮地公然伪造船名，提供有关船舶规范的全套假材料。另一方面，由于合法船东（也叫登记船东或注册船东，指在登记国船舶登记册上登记为船舶所有人的自然人或法人）、经营船东（指所有人或光船承租人，或经正式转让承担所有人或光船承租人的责任的其他任何自然人或法人）和实际受益船东的关系十分混乱。真正船东一般只是在方便船籍国设立的一个无资金信誉的“皮包公司”作为合法船东，而其自己的资产却在授籍国外，同时又可能把经营权授予经营船东，于是真正船东的身份很难确定。一但欺诈事件发生后，真正船东很容易得逃避法律制裁。
（二）方便旗船对真正船东本国的影响。1）对本国国际收支的影响。本国船东将其拥有的船舶去海外入籍意味着资本外流。扩大使用国内船东支配的方便旗船，也就扩大了外汇支出。同时，多数国家政府对方便旗船汇回国内的利润要征税，一些方便旗船东为逃避本国的税收便不将其收入汇入本国。使真正方便旗船东所属国的国际收支减少。2）对相关行业发展的影响。航运业是世界各海运国家的重要产业，是国民经济结构的重要组成部分。它的发展与国内造船业、船用机器制造业、港湾建筑业及其它相关产业息息相关。方便旗船的经济活动，特别是船舶的买卖、建造一般均在国外，与本国几乎无关。所以，方便旗船对本国与航运相关行业的发展有一定的消极作用。3）对本国劳动力就业的影响。由于方便旗船为了节约航运成本，大量雇佣廉价的外国船员，这就影响到了本国船员的就业。特别是在较短时间内，以卖船的形式向海外子公司处理现有船舶，并在新造方便旗船时，本国船员的就业受到外国廉价船员的不公平竞争。这大大减少了本国船员的就业机会。
（三）对于方便旗船本身来说，方便旗船缺乏安全保障。航运公司经营方便旗船的主要目的是实现利润的最大化。一些方便旗船东为最大程度地降低经营成本，把船舶设备和修理维持在最低的标准，也不为船员提供必要的技术培训，有的甚至在适航性方面存在不少问题。由于方便船籍国普遍缺乏有效的船舶安全立法，也不参加相关的国际公约，即使参加了也没有力量，同时主观上更没有愿望去履行公约下的义务，于是方便旗船的海事发生率普遍高于其他正常登记船舶。据劳氏船级社统计，方便旗船约占世界船队的三分之一，但事故率却最高占到二分之一以上。⑩荷兰海事研究所也作了大量调查，结果认为，海难事故的频发，一方面是由于船舶管理不善，而船舶适航性差更是其主要原因。⑾
（四）“真正联系”的提出
针对方便旗船的弊端，学者们提出了国家与船舶之间必须要有“真正联系”(Genuine link）的原则（又称真实联系原则）。
而“真正联系”最早出现于国际法院对列支敦士登诉危地马拉的诺特波姆案的判决中。 国际法院的法官在该案的判决中指出：最密切的实际联系（真正联系）是指授予国籍的国家与欲取得国籍者之间的事实联系。这些事实包括惯常居所地和利益中心地、家庭联系、参加公共生活、对子女的灌输、对特定国家流露出的依恋等。⑿此项法律联系应根植于事实联系，换言之，国籍反映授籍国与自然人之间的事实联系。 因此，授籍国不得将国籍授予与其无事实联系的人。
著名学者L•库恩茨（Kunz）在诺特波姆案后不久指出，真实联系可能被援引用于船舶国籍问题。H•舒尔特（Schulte）则在其著作中进一步指出，应把诺特波姆一案判决所确定的规则推至船舶国籍问题。 这也是A•费德罗斯（Verdross），B•希马（simma）等大陆法学者所提倡的。⒀的确，这一点正好被他们所言中。1958年《公海公约》第一次把国家与船舶之间的“真正联系”写入了国际公约，想用“真正联系”的原则来解决船舶国籍问题。
船舶与授籍国之间的真正联系究竟是什么？如何确定其内涵与外延呢？这是长期困扰各国法学理论工作者与实务工作者的难题。 H•舒尔特和A•梅尔斯(Meyers)曾深入、全面地研究过真正联系问题，企图找到具体而明确的内涵与外延。
在内涵上他们一致认为：真实联系指在授籍之前即应存在的事实，而此种事实使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖⒁。笔者认为这内涵是有待探讨的。（一）要对船舶进行有效的管辖，应具备两方面的条件：一是授籍国要有进行有效的管辖的“硬件”，如国内法令的完备程度，国内执法的效力与能力，国内的技术条件等；二是要有国家能唯一对船舶进行管辖真正的事实条件，如在船舶所有权上的某种事实；船旗国在配备本国船员上的事实等。再回头来看舒尔特与梅尔斯在真正联系内涵上的共同观点：真实联系指在授籍之前即应存在的事实，而此种事实使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖。这种观点认为有效管辖是真正联系的必然结果，真正联系要使授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖。这忽视了实施有效管辖的“硬件”因素，容易使授籍国有理由逃避应承担的义务。（二）同时，这观点混淆了真正联系与有效管辖，没有意识到真正联系应是一个普遍接受的原则，是各国授籍的限制，而有效管辖是授籍国在授籍后的义务。各国是在真正联系原则的基础上，行使国家主权制定具体的授籍条件，这些授籍条件才是使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖的事实联系。否则把统一的国际原则与各国对船舶的有效管辖混淆在一起，必将违反国家主权原则。（三）另外，这观点没有突出真正联系的唯一性，这就无法避免船舶多重国籍的产生。 于是笔者认为：真正联系应该是船舶与国家之间在船舶授籍之前必须存在的，能表明应该由该国实施唯一管辖的事实联系。这定义一方面体现了国籍的最密切联系原则，有利于解决船舶多重国籍这一严重问题；另一方面，这定义把实施有效管辖分离出去，使之成为授籍国授籍后的义务，而把真正联系作为授籍的限制，是各国作出具体授籍条件的基础。此后各国完全可以行使国家主权，制定有关这些具体授籍条件的规定，使授籍国能对船舶行使有效管辖，从而履行授籍后的义务。这样即尊重了授籍国的国家主权，又使授籍国接受国际监督，履行其对船舶实施有效管辖的义务。于是设立真正联系这一原则的目的也就达到了。
这里，值得注意的是，真正联系原则与有效管辖是应严格区分开来的，而不是混在一起的。真正联系应作为授籍的限制，而有效管辖应作为授籍国在授籍后的义务。这也是1958年的“公海公约”第5条第1款立法上的不足。1958年的“公海公约”第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政、技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制”。再看舒尔特对该条款的解释：其前一部分是规定授予船舶国籍的限制性问题的，即要求授籍国与船舶在授籍以前就应有真正联系。这种联系是指特定的事实。至于究竟为何种事实，舒尔特则以公约第5条第1款的后半部分的有效原则作为确定的标准。这也就是说，凡是有能使授籍国在授籍后对于船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制的因素，都可以视为事实，即接触点。如果有此类事实存在，那么，授籍国与船舶就具有真正联系。⒂于是真正联系与有效管辖有无法避免地混淆在一起，产生了上述的弊端。
在外延上，舒尔特这里所说的“事实”仅指“船舶所有权属于本国人”，“船员全部或部分为本国公民”。不过，舒尔特也不排除其他可能成为真实联系的事实。他称这类事实为接触点。 然而，A•梅尔斯(Meyers)并未像那样对事实本身进行限定，而是主张凡能使授籍国对于实施管辖的事实都是真实联系，这外延远比舒尔特的宽广。梅尔斯认为，作为真实联系的事实包括两方面的内容：一是表现在授籍国方面，如授籍国相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令；二是表现在船舶方面，如船舶所有权为具有本国国籍者且在该国境内有住所者所有(16)。在外延上梅尔斯的观点是有待探讨的。假如授籍国没有相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令,依其观点就意味着真正联系表现在授籍国方面的事实不存在。而这两方面内容是缺一不可的,否则也就无所谓“真正”。那么，一些没有相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令的国家将不会与任何船舶有真正联系，即使船舶所有权为具有本国国籍者且在该国境内有住所者所有。这不仅脱离了当代国际社会经济，法制的发展现状，而且严重违反了国家主权原则。因此不会得到广大国家的接受，特别是法制尚未健全，科学技术和经济不发达的国家。所以，笔者认为在真正联系外延的规定上，应该尊重当代国际社会的发展现状，宜采用舒尔特限定式的方式来规定。同时要对外延的发展作一定的保留，以便在国际社会整体发展的基础上，对外延进行必要的扩充，赋予真正联系原则强大的生命力。
（六）有关“真正联系”的斗争与发展
在筹备召开第一届海洋法会议时，国际法委员会开始讨论有关船舶国籍的真正联系问题。委员会公海制度主题小组的报告员弗郎科斯在其向国际法委员会提交的报告中指出：国际法应对授籍自由有所限制，而这种限制表现于各国的国内法上，亦即各国所确定的授籍条件。经过一轮又一轮的磋商，各方妥协通过了草案中“海洋法条款”第29条第1款中规定：“为了保证其他国家承认船舶的国家性质, 国家与船舶之间必须存在真正联系。”为真正联系的进一步讨论打下了基础。
第一次把“真正联系”写入国际公约的是在1958年第一届海洋法会议上通过的《公海公约》。在会议上，当时的方便船籍国与美国为了保证在方便旗船上的利益，极力反对真正联系原则。荷兰代表则主张仅列真正联系这一项基本准则作为承认船舶国籍的标准。意大利和法国则建议，将“有效管辖”的规定补充于真实联系的条款的后面，英国则强烈要求对授籍国尤须加强有效管辖作出具体规定，但遭到了不少国家的反对。于是产生了1958年《公海公约》第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制。”这是各国相互妥协的产物，虽然混淆了真正联系与有效管辖，但对真正联系原则的发展具有极其重要的意义。
1967年至1982年马拉松式的联合国第三次海洋法会议，对真正联系原则作了发展。在最终达成的“海洋法公约”中，把1958年的“公海公约”第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制。”分别在第91条和第94条作了规定。第91条对“真正联系”作了规定，作为授籍的前提条件，第94条赋予了“有效管辖”实质性内容，并把它视为船籍国在授籍后的义务。“海洋法公约”明确地将他们分开来加以规定，这联合国“海洋法公约”对“公海公约”的改进，解决了“真实联系”与“有效管辖”混淆不清的问题。但是，并未对“真实联系”的含义作进一步的揭示和规定，这是其不足之处。
联合国贸发会也在1982年4月13 日召开了有关“对开放登记问题采取措施”的会议。这次会议从经济角度去揭示“真实联系”的内容，并就“真实联系”的经济内容达成了初步的国际性统一意见，把“真实联系”的探讨向前推进了一步。 但联合国贸发会毕竟不代表发达国家的利益。
1984年7月16日在日内瓦召开了联合国全权代表大会，会议的任务之一逐步将开放登记制度转变成为正常登记制度，保证船舶与船旗国之间的真正联系。会议上，77国集团（除去利比里亚等船舶开放登记国）、中国和D集团认为，真正联系的关键是船旗国能对船舶进行有效的经营管理，参与资本和配备船员这三要素。而发达国家断然拒绝上述主张，认为这是加强经济联系而不是加强真正联系。他们说真正联系的具体体现是船旗国设有健全的监督管理机构，密切与各港口国的合作，加强对船舶的监督与管理，保证对船舶的技术条件，适航性能，通讯联络，安全设备，船舶配备，劳工条件，防止碰撞，保护环境等各方面符合公认的国际标准，遵守普遍接受的国际公约。双方各持己见，最后会议主席根据双方的立场，在“非正式文件”中指出：在经营管理，资本参与和配备船员三条中选择两条。但这提案直截了当地被发达国家所拒绝，僵持局面没有打破。
但国际社会并没有因其困难性和复杂性而放弃，在1986年2月7日，109个国家和24个国际组织的代表在日内瓦签定了《联合国船舶登记条件公约》。会议针对了《1958年日内瓦公海公约》和《1982年联合国海洋法公约》规定的船舶与船旗国之间必须存在的真正联系进行讨论，并意识到船旗国有义务根据真正联系原则对悬挂其国旗的船舶有效地行使管辖和控制。公约中明确规定：船旗国和其船舶应有某种程度上的经济联系，即在船舶所有权问题上，船旗国应有资金参与；船旗国与船舶上的船员应有一定的国籍联系，即船旗国应配备本国船员在其船上工作；船旗国和其船公司在管理上有某种联系，即船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人。《联合国船舶登记条件公约》第一次把真正联系的经济内容写入了国际公约。这一公约为世界航运业制定了船旗国责任和义务的标准，也是发展中国家奋斗的结果，基本上反映了发展中国家的利益。通过各方的讨价还价，最后生效条件为合计吨位至少达世界总吨位百分之二十五的不少于40个国家的加入。现加入的国家大多为海运不发达国家，其商船的总吨远未超过世界总吨位百分之二十五，因此尚未生效。
可见，虽然应该取消船舶开放登记制度，取消方便船籍，确立以有实质性内容的真正联系为船舶授籍的限制，但由于航运发达国家、发展中国家和船舶开放登记国各自有各自的经济利益，而且在海运业中他们的实力相差悬殊，在短时间内达成一致不大可能，国际社会还要为之奋斗。
笔者认为：虽然真正联系的实质性内容一步步具体化，但由于造成方便船籍的原因是多方面的，如果仅仅从限制授籍自由着手去解决方便船籍问题，未必能达到理想的效果。若要彻底消除方便船籍的现象，不能只对船舶开放登记国进行批评与谴责，也不能仅针对船舶登记制度拟订方案和措施。回顾方便旗船的发展原因，国家政策起到了非同一般的作用，为了消除方便船籍的现象，在一定程度上还需要从国家政策上着手。一方面在国内，要进一步修订国内的海商法、船舶法，税法，财政政策等为世界各国的船东在本国造船，在本国登记船舶提供更为有利的条件和优惠的政策（如提供贷款等），同时还要加大航运业投资，真正提高海运国家在国际社会上的竞争力，使船舶正常登记国不采用船舶开放登记制度，同样能吸引船舶前来登记。另一方面国家在国际上，要通过相互间的谅解和协商，签定双边条约，加快国际统一立法活动。通过国家间的联合行动来消除方便船籍的现象。
（七）真正联系三要素的分析：
1986年2月7日在日内瓦签定的“联合国船舶登记条件公约”赋予真正联系三项经济内容：船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实；在船舶所有权上船旗国应有资金参与的事实；船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实。
（一）船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实。这方面授籍条件的规定，目的是为了确保船舶所属船公司能承担经营这船舶可能引起的财务责任，并承担国际海上运输中对第三方造成损害后的责任。船公司至少要有本国的代表或管理人是十分必要的。例如美国法典第46卷第11条第三款中有此方面的规定，以是“依照美国法律或美国各州的法律设立，由美国公民担任董事长或总经理的美国公司所有”为船舶授籍条件之一。日本船舶法第一条第三款和第四款中以“在日本设有总机构的，并且全体股东为日本臣民的无限责任公司，或者全体无限责任股东为日本臣民的两合公司，或者公司负责人为日本臣民的有限公司或股份公司所有”或“在日本有主事务所，其代表人为日本臣民的法人所有”为船舶授籍条件之一。除船舶开放登记国外，大多数国家都有此规定。
（二）在船舶所有权上船旗国应有资金参与的事实。在这一方面，大多数国家要求船舶所有权应全部或大多数归本国国民或本国公司所有。例如，美国法典第46卷第11条第1款和第3款规定：在美国建造并全部属于美国公民所有的船舶；为美国公民所有，或者为依照美国法律或美国各州法律设立，有美国公民担任董事长或总经理的美国公司所有，而不论在任何地建造的，从事美国与外国港口之间的海上运输的船舶，可经依法登记并取得美国船舶国籍。⒅同样，要求船舶所有权全部属于本国人所有的国家有：英国，日本，德国，瑞士，中国等。瑞典海事法典第一条规定：如果整艘船舶或一艘船舶的大部分由瑞典国家或某一瑞典公司所有，则该船舶被认为是瑞典船舶并有权悬挂瑞典国旗。政府或经政府授权的国家航运管理机关可以授权经营业务受瑞典影响的船舶者或其船东在瑞典有永久居住地的船舶为瑞典船舶，这类船舶有权悬挂瑞典国旗。（19）与此相类似，主张所有权必须有一半以上属于本国人所有的国家有：法国，意大利，荷兰，希腊等。而船舶开放登记国，对此确没有严格的要求。例如，利比里亚法律规定，只有利比里亚公民或法人拥有的船舶才能在利比里亚登记，悬挂利比里亚国旗。然而在特殊情况下，利比里亚共和国海运事务委员会或副专员可以放弃所有权的要求，这些情况包括1）船舶已符合所有其他登记要求；2）事实证明有放弃所有权要求的必要；3）船舶所有人以外国海运实体的身份在利比里亚登记，或在利比里亚设有经营机构，或按法律规定在利比里亚指定了合格的代理人。（21）实际上，利比里亚对船舶所有权根本没有限制。
然而仅仅在船舶所有权上船旗国应有资金参与，是否能保证在任何时候船舶与船旗国都有真正联系。众所周知，几乎所有的金融机构在给予船舶所有人贷款时，都规定了有权了解船舶所有人或经营人的财政与业务活动。其目的是为了在船舶所有人或经营人在财政上发生了重大困难而不能或有困难偿还贷款时，代替船舶所有人或经营人，取得有效的控制权，对船舶或船舶所属公司的重大问题作出决定。有时，他们为了自己的利益，而作出一些有损于船舶所有人或船舶经营人乃至于有损于船籍国的决定。船舶的控制权在船籍国外，船舶的所有权无足轻重，此时还能说船舶与授籍国有真正联系吗？所以笔者认为，在船舶融资的来源上有必要再加以限制，即在船舶的融资来源上要有本国的参与，而不应仅仅局限于所有权上，以此来充实真正联系的内容。当然各国对此限制的具体规定不能太死，否则将不利于世界造船业的发展，也会对世界金融业的发展产生不利的影响。
（二）船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实。我们可以看出，不少海运发达国家对于船上人员的国籍选择是相当灵活的，有些国家甚至不作任何规定，即使有些国家有所限制，也只是局限于个别关键船员的国籍，其目的完全是出于为了有效的控制船舶。美国统一商法典第46卷第221条规定：所有的高级船员，包括轮机长，轮机员驾驶员，应由美国公民担任。英国1919年外国人限制法（修改）第5条规定：外国人不能担任英国登记的船舶的船长，大副和轮机长。22）日本，德国，希腊，挪威和韩国的海商法中没有本国船舶船员的国籍问题作出规定。相反，大多数发展中国家，对船员的国籍有较大的限制。
笔者认为：各国在此基础上作详细规定时，应该仿效一些海运发达国家，对船员的国籍要求作出灵活的规定，例如只对高级船员或高级船员的一部分的国籍作出限制。这些具体授籍条件的目的只有一个——使船籍国能对船舶进行有效的控制，实施有效的管辖。如果对船员的国籍要求限制过严，就一定能达到有效管辖的目的吗？不一定，这还要取决于船员的经济待遇。我们完全可以让船舶经营人或所有人利用经济手段去管理船员，从而达到对船舶有效控制的效果。一方面，允许船舶经营人或所有人在世界范围内雇佣船员，根据市场经济的原则择优录用。为了达到有效控制的目的，他们必定会在雇佣成本和控制效果之间进行衡量。既不会过分压低船员的工资，也不会过分依赖于不可靠国籍的船员。另一方面在世界范围内，各级船员在竞争对手的压力下，会主动地，高效地参加一系列船员技术培训，提高个人技术水平，增强自己的竞争力。从而提高整个行业的技术水平。随着全球性船员劳动力市场的不断完善和船员之间竞争的不断加剧，随着整个船员行业技术水平的提高和船员职业道德水平的提高，这方面的限制应越来越宽松，直至取消这方面的限制，完全由船舶所有人或经营人利用经济手段来维持授籍国对船舶的有效管辖。
总之，笔者认为在真正联系原则的内容上应该尊重社会的发展现状，根据国际社会的发展现实，来调整其内容，保持真正联系原则的活力。各国也应基于真正连系的现实内容，对其具体的规定进行调整，而达到对船舶实施有效管辖的目的。
注释：
①周洪均主编：《国际法》，中国政法大学出版社1997年版，第72页。
②[英国]詹宁斯，瓦茨修订：《奥本海国际法》第一卷，第二分册，中国大百科全书出版社1998年版，第295—296页。
云南省人民政府
云南省人民政府令第91号
《云南省三江并流国家重点风景名胜区管理规定》已经１９９９年１２月２１日省人民政府第２９次常务会议通过，现予发布施行。
省长 李嘉廷
１９９９年１２月２７日
云南省三江并流国家重点风景名胜区管理规定
第一条 为了严格保护、统一管理、合理开发和利用三江并流国家重点风景名胜区资源，根据《风景名胜区管理暂行条例》、《云南省风景名胜区管理条例》及有关法律、法规，结合实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称的三江并流国家重点风景名胜区（以下简称三江并流），是指位于本省西北横断山脉纵谷地区，以金沙江、澜沧江、怒江三江并流这一世界罕见的自然地理景观为主体，跨越丽江、迪庆、怒江三个地、州的风景名胜区。
三江并流及其分区的具体范围由三江并流区域规划确定。
景区（点）的命名及范围由三江并流片区总体规划确定。
第三条 省人民政府授权省建设行政主管部门统一负责三江并流的管理工作，其所属的三江并流管理机构（以下简称省管理机构）履行具体的管理职责。
三江并流所在地的州人民政府、地区行政公署设立在建设行政主管部门的三江并流片区管理机构，负责本行政区域内三江并流的管理工作，接受省管理机构的业务指导。
三江并流所在地县级人民政府设立的景区（点）专门管理机构，具体负责景区（点）的规划、保护、开发、建设和日常管理工作，接受上级管理机构的业务指导和本级建设行政主管部门的管理。
第四条 省管理机构、片区管理机构履行下列主要职责：
（一）宣传并组织实施有关法律、法规、规章；
（二）组织三江并流风景名胜资源调查、评价和景区（点）的设置申报；
（三）组织编制三江并流规划；
（四）监督、检查三江并流的保护、开发、建设和管理工作。
景区（点）管理机构的具体职责依照《云南省风景名胜区管理条例》的规定执行。
第五条 三江并流范围内已设立的自然保护区、旅游度假区的管理和土地、矿藏、水流、森林、草原、野生动物等自然资源的管理，依照有关法律、法规、规章的规章执行。
第六条 三江并流的风景名胜资源属国家所有，应当严格保护其原有的自然和历史风貌。
在三江并流核心区、保护区景区内不得新设各类开发区、度假区。景区（点）的风景名胜资源及其土地不得出让或者变相出让。
第七条 三江并流规划分为区域规划、片区总体规划和景区（点）详细规划三个层次。片区总体规划应当根据区域规划进行编制；景区（点）详细规划应当根据片区总体规划进行编制。三江并流规划应当与有关专业规划相衔接。
区域规划和片区总体规划由省管理机构负责组织编制；景区（点）详细规划由所在地的片区管理机构负责组织编制。
第八条 三江并流规划按照下列程序进行审批：
（一）区域规划和片区总体规划由省建设行政主管部门组织技术鉴定后报省人民政府。区域规划由省人民政府审查后报国务院审批；片区总体规划由省人民政府审批。
（二）景区（点）详细规划由所在地、州建设行政主管部门组织技术鉴定后，报所属州人民政府、地区行政公署审批，并报省建设行政主管部门及省管理机构备案。
第九条 经批准的规划必须严格执行，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，按程序报原审批机关批准。
第十条 三江并流依照下列规定实行分区分级保护：
（一）核心区即一级保护区是指具有极高的科学的观赏价值或者环境资源脆弱，极易遭到破坏，必须进行特殊保护的区域。
（二）保护区即二级保护区是指核心区以外，对核心区生态环境和景观有直接影响，且生态环境和景观质量较高，具有重要保护价值的区域。
（三）协调区即三级保护区是指保护区以外应当进行必要保护的区域。
核心区、保护区和协调区的具体范围根据三江并流区域规划界定。
第十一条 三江并流核心区内禁止从事破坏原有自然环境或者改变原始景观风貌的经营开发活动及其他活动。
本规定施行前在三江并流核心区内已有的与保护无关的建筑物、构筑物应当拆除，与保护和管理无关的单位应当限期搬迁。
进入三江并流核心区游览考察的人数实行总量控制，具体控制数额由省管理机构核定。
第十二条 三江并流的风景名胜资源应当在严格保护的前提下合理开发。景区（点）的各项建设活动必须按规划进行。在景区（点）的详细规划批准前，不得在景区（点）内建设永久性建筑物、构筑物。需要建设临时性建筑物、构筑物，按规定权限报批。
第十三条 在三江并流核心区和保护区内新建、扩建、改建建设项目，必须由建设行政主管部门按照规定权限核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《风景名胜区建设许可证》（以下简称一书两证）。
第十四条 三江并流范围内建设项目一书两证的核发实行分级审批：
（一）核心区内的所有建设项目及保护区内投资３０００万元以上、协调区内投资１亿元以上或者是对环境、景观有重大影响的建设项目，由省管理机构审查，由省建设行政主管部门核发一书两证。
（二）保护区和协调区内的其他建设项目，由片区管理机构审查，由所在地、州建设行政主管部门核发一书两证，并报省建设行政主管部门备案。
第十五条 建设单位或者个人取得《建设用地规划许可证》后满一年未按规定办理用地手续，或者领取《风景名胜区建设许可证》后满一年未开工，又未办理延期手续的，上述两证自行失效。在办理上述两证后项目发生调整变化的，应当按规定程序重新办理报批手续。
第十六条 建设单位或者个人确需在三江并流景区（点）内建设临时性建筑物、构筑物的，必须向景区（点）的管理机构提出定点申请，经审查同意后，向土地管理部门办理临时用地手续，再按审批权限由建设行政主管部门核发风景名胜区临时建设许可证。
临时建设用地的使用期限不得超过两年。确需延长使用期限的，必须经景区（点）管理机构同意，并报原审批机关批准。临时性建筑物、构筑物使用期满后，必须无条件自行拆除。临时性建筑物、构筑物在使用期限内，因景区保护、建设需要拆除的，必须在规定期限内无条件自行拆除。
批准临时使用的土地，不得建设永久性建筑物、构筑物。
第十七条 三江并流风景名胜资源实行有偿使用。
有条件的三江并流景区（点），经省管理机构批准后，可以对外开放，接待游客。
对外开放景区（点）的游览门票由省管理机构统一印制。票价实行国家定价，具体标准由省物价管理部门会同省管理机构核定。
门票收入主要用于三江并流景区（点）的日常管理和重点保护建设项目。
第十八条 在三江并流景区（点）的危险游览地段，应当按规定建设防洪、防灾及护栏等安全保护设施，并保护设施完好。重点地段应当设置警示标志。
第十九条 三江并流景区（点）管理机构和建设单位应当配置消防设施和器材，落实防火责任制。
第二十条 违反本规定的，由县以上建设行政主管部门或者其他有关部门依照有关法律、法规、规章的规定给予处罚。
第二十一条 本规定自发布之日起施行。
作者：倪昊 写作日期：2002年1月
（一）船旗国对船舶管理之法律依据
在国际法上，国籍是指个人作为某一主权国家国民或公民的法律资格和身份。①依据这种资格和身份，他享有该国法律赋予的权利，并承担相应的义务，同时接受该国法律的管辖。这是对国籍狭义上的定义，而广义上的国籍，是指自然人、法人以及某些财产，与一国有特殊财产关系时，根据国际法原则，该国国内法为行使管辖权赋予的法律联系。可赋予国籍的财产有船舶，航空器和空间物体等。③于是在广义上便有了船舶国籍的概念。目前国内比较权威的海商法学者认为，船舶国籍是指船舶所有人按照某一国家的船舶登记管理规定进行登记，取得该国签发的船舶国登记证书并悬挂该国国旗航行，从而是船舶隶属于登记国的一种法律上的身份。④而一些国外学者认为，船舶国籍是一种把正在起作用的若干法律规范的一些积累的，可供选择的条件相混合的形式概念。一方面，它把船舶与国家之间的某些特定的连结因素聚合在起来，另一方面，把某些法律后果亦凝合在一起。我们可以把这些连结因素称为“国籍条件”，而把“法律后果”称为国籍的“法律效力”。 ⑤这一定义明确体现了船舶国籍法律纽带的本质，同时也突出了船舶国籍不同于自然人国籍的特殊性。综上所述，我们可以发现，船旗国对船舶管理的法律依据乃船舶之国籍。
依据国际法自然人的国籍，可以因出生或加入而取得；而船舶的国籍则依国内法通过船舶登记而取得。依据各国法律和政策对船舶登记条件的不同规定，目前船舶登记制度可以分为开放式、半开放式和封闭式三种。其中采用船舶开放登记制度的国家，对前来登记的船舶，条件限制比较宽松，有些近乎没有限制条件，几乎所有的船舶都可以在该国登记。因此，这些船舶的国籍已失去了“法律纽带”的本质。我们称这些船舶所取得的国籍为“方便旗籍”，它们所悬挂的国旗为“方便旗”，这些船舶为“方便旗船”。通常采用船舶开放登记制度的国家为发展中国家，尤其是一些经济不发达的小国家，它们以船舶登记费和年吨税为主要外汇收入。例如巴拿马、利比里亚、洪都拉斯、塞浦路斯、巴哈马等。
（二）方便旗船产生、发展及其原因
早期方便旗船的产生可以追溯到16世纪，主要是为了方便了国际贸易交往。如英国船东，为方便与处于西班牙控制下西印度群岛从事贸易，经常悬挂西班牙的国旗航行。
现代方便旗船已经出现始于一战之前，以船东为其拥有的船舶在其本土之外的国家进行登记为标志。主要出于经济上的考虑，因为这大大降低了船舶的营运成本。战争期间，为了避免与敌对国家的冲突，一些国家的船东也经常把船舶入方便籍。
二战结束后，方便旗船发展迅速，到今天其总载重吨约占世界商船总载重吨的三分之一，对世界航运市场产生了巨大的影响。其原因是多方面的：
1）从方便籍的授籍国方面来看，这些国家把船舶登记看作一个商业行为，并为之制定了宽松的船舶登记条件和优惠的政策吸引其他国家的船舶前往登记，以收取可观的登记费和税金，弥补其外汇收入的不足。
2）从发达国家船东方面来看，战后经济的高速发展，国际贸易海运量成倍增长，促进了各国商船队的迅速发展。由于方便船籍国宽松的入籍条件，加上它们在行政、技术及社会事务上几乎不对方便旗船进行管制，这降低了船舶的营运成本，使船东得以逃避有关国际条约的义务，使他们在国际航运的竞争中处于有利地位，因而受到了各国船东的欢迎，纷纷把他们的船舶入籍方便船籍国。
3)从发展中国家方面来看，在八、九十年代，由于发展中国家船队在国际航运市场上的劣势地位和WTO的影响，发展中国家放弃航运保护政策，制定了特殊的航运、金融和税收政策，鼓励本国船舶入方便船籍。在提高本国航运企业在国际航运市场上的竞争力的同时又减少了对它们的财政补贴。
4）从战后国际政治格局的发展看，一些国家和地区为了避免与其政治敌对国家在贸易上的直接交往，它们往往借助方便旗船间接地与其进行贸易交往。
综上所述，经济利润最大化和政治敌对国家之间经济交往的需要是方便旗船得以发展并存在的主要原因。
（三）方便旗船的弊端
从方便旗的产生和发展来看，方便旗船是在一定历史条件下，国际经济、政治、各国航运立法等因素的综合性产物。其存在和发展有其积极的一面。但从整体上看一些方便船籍国忽视了对方便旗船的有效管辖与管制，给世界航运经济带来了一系列负面影响。
（一）从航运市场方面来看，1）它影响了航运市场的正常发展，导致了不公平竞争。由于方便船籍国宽松的登记条件和种种优惠政策，方便旗船经营人的经营成本大幅降低，又无须为船舶的经营利润纳税。从而对其他没有取得方便旗的船舶经营人造成了不公平竞争。2）海运欺诈频频发生，严重扰乱了国际航运市场秩序。海运欺诈案件有半数至四分之三涉及悬挂开放登记国国旗的船舶。这种事实不是偶然的。一方面，方便船籍国在内部管理上受种种因素的影响，对申请登记的船舶的具体规范的真伪核实不严。一些船东肆无忌惮地公然伪造船名，提供有关船舶规范的全套假材料。另一方面，由于合法船东（也叫登记船东或注册船东，指在登记国船舶登记册上登记为船舶所有人的自然人或法人）、经营船东（指所有人或光船承租人，或经正式转让承担所有人或光船承租人的责任的其他任何自然人或法人）和实际受益船东的关系十分混乱。真正船东一般只是在方便船籍国设立的一个无资金信誉的“皮包公司”作为合法船东，而其自己的资产却在授籍国外，同时又可能把经营权授予经营船东，于是真正船东的身份很难确定。一但欺诈事件发生后，真正船东很容易得逃避法律制裁。
（二）方便旗船对真正船东本国的影响。1）对本国国际收支的影响。本国船东将其拥有的船舶去海外入籍意味着资本外流。扩大使用国内船东支配的方便旗船，也就扩大了外汇支出。同时，多数国家政府对方便旗船汇回国内的利润要征税，一些方便旗船东为逃避本国的税收便不将其收入汇入本国。使真正方便旗船东所属国的国际收支减少。2）对相关行业发展的影响。航运业是世界各海运国家的重要产业，是国民经济结构的重要组成部分。它的发展与国内造船业、船用机器制造业、港湾建筑业及其它相关产业息息相关。方便旗船的经济活动，特别是船舶的买卖、建造一般均在国外，与本国几乎无关。所以，方便旗船对本国与航运相关行业的发展有一定的消极作用。3）对本国劳动力就业的影响。由于方便旗船为了节约航运成本，大量雇佣廉价的外国船员，这就影响到了本国船员的就业。特别是在较短时间内，以卖船的形式向海外子公司处理现有船舶，并在新造方便旗船时，本国船员的就业受到外国廉价船员的不公平竞争。这大大减少了本国船员的就业机会。
（三）对于方便旗船本身来说，方便旗船缺乏安全保障。航运公司经营方便旗船的主要目的是实现利润的最大化。一些方便旗船东为最大程度地降低经营成本，把船舶设备和修理维持在最低的标准，也不为船员提供必要的技术培训，有的甚至在适航性方面存在不少问题。由于方便船籍国普遍缺乏有效的船舶安全立法，也不参加相关的国际公约，即使参加了也没有力量，同时主观上更没有愿望去履行公约下的义务，于是方便旗船的海事发生率普遍高于其他正常登记船舶。据劳氏船级社统计，方便旗船约占世界船队的三分之一，但事故率却最高占到二分之一以上。⑩荷兰海事研究所也作了大量调查，结果认为，海难事故的频发，一方面是由于船舶管理不善，而船舶适航性差更是其主要原因。⑾
（四）“真正联系”的提出
针对方便旗船的弊端，学者们提出了国家与船舶之间必须要有“真正联系”(Genuine link）的原则（又称真实联系原则）。
而“真正联系”最早出现于国际法院对列支敦士登诉危地马拉的诺特波姆案的判决中。 国际法院的法官在该案的判决中指出：最密切的实际联系（真正联系）是指授予国籍的国家与欲取得国籍者之间的事实联系。这些事实包括惯常居所地和利益中心地、家庭联系、参加公共生活、对子女的灌输、对特定国家流露出的依恋等。⑿此项法律联系应根植于事实联系，换言之，国籍反映授籍国与自然人之间的事实联系。 因此，授籍国不得将国籍授予与其无事实联系的人。
著名学者L•库恩茨（Kunz）在诺特波姆案后不久指出，真实联系可能被援引用于船舶国籍问题。H•舒尔特（Schulte）则在其著作中进一步指出，应把诺特波姆一案判决所确定的规则推至船舶国籍问题。 这也是A•费德罗斯（Verdross），B•希马（simma）等大陆法学者所提倡的。⒀的确，这一点正好被他们所言中。1958年《公海公约》第一次把国家与船舶之间的“真正联系”写入了国际公约，想用“真正联系”的原则来解决船舶国籍问题。
船舶与授籍国之间的真正联系究竟是什么？如何确定其内涵与外延呢？这是长期困扰各国法学理论工作者与实务工作者的难题。 H•舒尔特和A•梅尔斯(Meyers)曾深入、全面地研究过真正联系问题，企图找到具体而明确的内涵与外延。
在内涵上他们一致认为：真实联系指在授籍之前即应存在的事实，而此种事实使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖⒁。笔者认为这内涵是有待探讨的。（一）要对船舶进行有效的管辖，应具备两方面的条件：一是授籍国要有进行有效的管辖的“硬件”，如国内法令的完备程度，国内执法的效力与能力，国内的技术条件等；二是要有国家能唯一对船舶进行管辖真正的事实条件，如在船舶所有权上的某种事实；船旗国在配备本国船员上的事实等。再回头来看舒尔特与梅尔斯在真正联系内涵上的共同观点：真实联系指在授籍之前即应存在的事实，而此种事实使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖。这种观点认为有效管辖是真正联系的必然结果，真正联系要使授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖。这忽视了实施有效管辖的“硬件”因素，容易使授籍国有理由逃避应承担的义务。（二）同时，这观点混淆了真正联系与有效管辖，没有意识到真正联系应是一个普遍接受的原则，是各国授籍的限制，而有效管辖是授籍国在授籍后的义务。各国是在真正联系原则的基础上，行使国家主权制定具体的授籍条件，这些授籍条件才是使得授籍国在授籍以后能对船舶实施有效的管辖的事实联系。否则把统一的国际原则与各国对船舶的有效管辖混淆在一起，必将违反国家主权原则。（三）另外，这观点没有突出真正联系的唯一性，这就无法避免船舶多重国籍的产生。 于是笔者认为：真正联系应该是船舶与国家之间在船舶授籍之前必须存在的，能表明应该由该国实施唯一管辖的事实联系。这定义一方面体现了国籍的最密切联系原则，有利于解决船舶多重国籍这一严重问题；另一方面，这定义把实施有效管辖分离出去，使之成为授籍国授籍后的义务，而把真正联系作为授籍的限制，是各国作出具体授籍条件的基础。此后各国完全可以行使国家主权，制定有关这些具体授籍条件的规定，使授籍国能对船舶行使有效管辖，从而履行授籍后的义务。这样即尊重了授籍国的国家主权，又使授籍国接受国际监督，履行其对船舶实施有效管辖的义务。于是设立真正联系这一原则的目的也就达到了。
这里，值得注意的是，真正联系原则与有效管辖是应严格区分开来的，而不是混在一起的。真正联系应作为授籍的限制，而有效管辖应作为授籍国在授籍后的义务。这也是1958年的“公海公约”第5条第1款立法上的不足。1958年的“公海公约”第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政、技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制”。再看舒尔特对该条款的解释：其前一部分是规定授予船舶国籍的限制性问题的，即要求授籍国与船舶在授籍以前就应有真正联系。这种联系是指特定的事实。至于究竟为何种事实，舒尔特则以公约第5条第1款的后半部分的有效原则作为确定的标准。这也就是说，凡是有能使授籍国在授籍后对于船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制的因素，都可以视为事实，即接触点。如果有此类事实存在，那么，授籍国与船舶就具有真正联系。⒂于是真正联系与有效管辖有无法避免地混淆在一起，产生了上述的弊端。
在外延上，舒尔特这里所说的“事实”仅指“船舶所有权属于本国人”，“船员全部或部分为本国公民”。不过，舒尔特也不排除其他可能成为真实联系的事实。他称这类事实为接触点。 然而，A•梅尔斯(Meyers)并未像那样对事实本身进行限定，而是主张凡能使授籍国对于实施管辖的事实都是真实联系，这外延远比舒尔特的宽广。梅尔斯认为，作为真实联系的事实包括两方面的内容：一是表现在授籍国方面，如授籍国相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令；二是表现在船舶方面，如船舶所有权为具有本国国籍者且在该国境内有住所者所有(16)。在外延上梅尔斯的观点是有待探讨的。假如授籍国没有相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令,依其观点就意味着真正联系表现在授籍国方面的事实不存在。而这两方面内容是缺一不可的,否则也就无所谓“真正”。那么，一些没有相应的法律规定及适当而足够的机构、人员和设备来执行法令的国家将不会与任何船舶有真正联系，即使船舶所有权为具有本国国籍者且在该国境内有住所者所有。这不仅脱离了当代国际社会经济，法制的发展现状，而且严重违反了国家主权原则。因此不会得到广大国家的接受，特别是法制尚未健全，科学技术和经济不发达的国家。所以，笔者认为在真正联系外延的规定上，应该尊重当代国际社会的发展现状，宜采用舒尔特限定式的方式来规定。同时要对外延的发展作一定的保留，以便在国际社会整体发展的基础上，对外延进行必要的扩充，赋予真正联系原则强大的生命力。
（六）有关“真正联系”的斗争与发展
在筹备召开第一届海洋法会议时，国际法委员会开始讨论有关船舶国籍的真正联系问题。委员会公海制度主题小组的报告员弗郎科斯在其向国际法委员会提交的报告中指出：国际法应对授籍自由有所限制，而这种限制表现于各国的国内法上，亦即各国所确定的授籍条件。经过一轮又一轮的磋商，各方妥协通过了草案中“海洋法条款”第29条第1款中规定：“为了保证其他国家承认船舶的国家性质, 国家与船舶之间必须存在真正联系。”为真正联系的进一步讨论打下了基础。
第一次把“真正联系”写入国际公约的是在1958年第一届海洋法会议上通过的《公海公约》。在会议上，当时的方便船籍国与美国为了保证在方便旗船上的利益，极力反对真正联系原则。荷兰代表则主张仅列真正联系这一项基本准则作为承认船舶国籍的标准。意大利和法国则建议，将“有效管辖”的规定补充于真实联系的条款的后面，英国则强烈要求对授籍国尤须加强有效管辖作出具体规定，但遭到了不少国家的反对。于是产生了1958年《公海公约》第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制。”这是各国相互妥协的产物，虽然混淆了真正联系与有效管辖，但对真正联系原则的发展具有极其重要的意义。
1967年至1982年马拉松式的联合国第三次海洋法会议，对真正联系原则作了发展。在最终达成的“海洋法公约”中，把1958年的“公海公约”第5条第1款规定：“国家与船舶之间必须有真正联系，国家尤其需要对悬挂其国旗的船舶在行政，技术和社会事务等方面进行有效的管辖和管制。”分别在第91条和第94条作了规定。第91条对“真正联系”作了规定，作为授籍的前提条件，第94条赋予了“有效管辖”实质性内容，并把它视为船籍国在授籍后的义务。“海洋法公约”明确地将他们分开来加以规定，这联合国“海洋法公约”对“公海公约”的改进，解决了“真实联系”与“有效管辖”混淆不清的问题。但是，并未对“真实联系”的含义作进一步的揭示和规定，这是其不足之处。
联合国贸发会也在1982年4月13 日召开了有关“对开放登记问题采取措施”的会议。这次会议从经济角度去揭示“真实联系”的内容，并就“真实联系”的经济内容达成了初步的国际性统一意见，把“真实联系”的探讨向前推进了一步。 但联合国贸发会毕竟不代表发达国家的利益。
1984年7月16日在日内瓦召开了联合国全权代表大会，会议的任务之一逐步将开放登记制度转变成为正常登记制度，保证船舶与船旗国之间的真正联系。会议上，77国集团（除去利比里亚等船舶开放登记国）、中国和D集团认为，真正联系的关键是船旗国能对船舶进行有效的经营管理，参与资本和配备船员这三要素。而发达国家断然拒绝上述主张，认为这是加强经济联系而不是加强真正联系。他们说真正联系的具体体现是船旗国设有健全的监督管理机构，密切与各港口国的合作，加强对船舶的监督与管理，保证对船舶的技术条件，适航性能，通讯联络，安全设备，船舶配备，劳工条件，防止碰撞，保护环境等各方面符合公认的国际标准，遵守普遍接受的国际公约。双方各持己见，最后会议主席根据双方的立场，在“非正式文件”中指出：在经营管理，资本参与和配备船员三条中选择两条。但这提案直截了当地被发达国家所拒绝，僵持局面没有打破。
但国际社会并没有因其困难性和复杂性而放弃，在1986年2月7日，109个国家和24个国际组织的代表在日内瓦签定了《联合国船舶登记条件公约》。会议针对了《1958年日内瓦公海公约》和《1982年联合国海洋法公约》规定的船舶与船旗国之间必须存在的真正联系进行讨论，并意识到船旗国有义务根据真正联系原则对悬挂其国旗的船舶有效地行使管辖和控制。公约中明确规定：船旗国和其船舶应有某种程度上的经济联系，即在船舶所有权问题上，船旗国应有资金参与；船旗国与船舶上的船员应有一定的国籍联系，即船旗国应配备本国船员在其船上工作；船旗国和其船公司在管理上有某种联系，即船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人。《联合国船舶登记条件公约》第一次把真正联系的经济内容写入了国际公约。这一公约为世界航运业制定了船旗国责任和义务的标准，也是发展中国家奋斗的结果，基本上反映了发展中国家的利益。通过各方的讨价还价，最后生效条件为合计吨位至少达世界总吨位百分之二十五的不少于40个国家的加入。现加入的国家大多为海运不发达国家，其商船的总吨远未超过世界总吨位百分之二十五，因此尚未生效。
可见，虽然应该取消船舶开放登记制度，取消方便船籍，确立以有实质性内容的真正联系为船舶授籍的限制，但由于航运发达国家、发展中国家和船舶开放登记国各自有各自的经济利益，而且在海运业中他们的实力相差悬殊，在短时间内达成一致不大可能，国际社会还要为之奋斗。
笔者认为：虽然真正联系的实质性内容一步步具体化，但由于造成方便船籍的原因是多方面的，如果仅仅从限制授籍自由着手去解决方便船籍问题，未必能达到理想的效果。若要彻底消除方便船籍的现象，不能只对船舶开放登记国进行批评与谴责，也不能仅针对船舶登记制度拟订方案和措施。回顾方便旗船的发展原因，国家政策起到了非同一般的作用，为了消除方便船籍的现象，在一定程度上还需要从国家政策上着手。一方面在国内，要进一步修订国内的海商法、船舶法，税法，财政政策等为世界各国的船东在本国造船，在本国登记船舶提供更为有利的条件和优惠的政策（如提供贷款等），同时还要加大航运业投资，真正提高海运国家在国际社会上的竞争力，使船舶正常登记国不采用船舶开放登记制度，同样能吸引船舶前来登记。另一方面国家在国际上，要通过相互间的谅解和协商，签定双边条约，加快国际统一立法活动。通过国家间的联合行动来消除方便船籍的现象。
（七）真正联系三要素的分析：
1986年2月7日在日内瓦签定的“联合国船舶登记条件公约”赋予真正联系三项经济内容：船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实；在船舶所有权上船旗国应有资金参与的事实；船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实。
（一）船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实。这方面授籍条件的规定，目的是为了确保船舶所属船公司能承担经营这船舶可能引起的财务责任，并承担国际海上运输中对第三方造成损害后的责任。船公司至少要有本国的代表或管理人是十分必要的。例如美国法典第46卷第11条第三款中有此方面的规定，以是“依照美国法律或美国各州的法律设立，由美国公民担任董事长或总经理的美国公司所有”为船舶授籍条件之一。日本船舶法第一条第三款和第四款中以“在日本设有总机构的，并且全体股东为日本臣民的无限责任公司，或者全体无限责任股东为日本臣民的两合公司，或者公司负责人为日本臣民的有限公司或股份公司所有”或“在日本有主事务所，其代表人为日本臣民的法人所有”为船舶授籍条件之一。除船舶开放登记国外，大多数国家都有此规定。
（二）在船舶所有权上船旗国应有资金参与的事实。在这一方面，大多数国家要求船舶所有权应全部或大多数归本国国民或本国公司所有。例如，美国法典第46卷第11条第1款和第3款规定：在美国建造并全部属于美国公民所有的船舶；为美国公民所有，或者为依照美国法律或美国各州法律设立，有美国公民担任董事长或总经理的美国公司所有，而不论在任何地建造的，从事美国与外国港口之间的海上运输的船舶，可经依法登记并取得美国船舶国籍。⒅同样，要求船舶所有权全部属于本国人所有的国家有：英国，日本，德国，瑞士，中国等。瑞典海事法典第一条规定：如果整艘船舶或一艘船舶的大部分由瑞典国家或某一瑞典公司所有，则该船舶被认为是瑞典船舶并有权悬挂瑞典国旗。政府或经政府授权的国家航运管理机关可以授权经营业务受瑞典影响的船舶者或其船东在瑞典有永久居住地的船舶为瑞典船舶，这类船舶有权悬挂瑞典国旗。（19）与此相类似，主张所有权必须有一半以上属于本国人所有的国家有：法国，意大利，荷兰，希腊等。而船舶开放登记国，对此确没有严格的要求。例如，利比里亚法律规定，只有利比里亚公民或法人拥有的船舶才能在利比里亚登记，悬挂利比里亚国旗。然而在特殊情况下，利比里亚共和国海运事务委员会或副专员可以放弃所有权的要求，这些情况包括1）船舶已符合所有其他登记要求；2）事实证明有放弃所有权要求的必要；3）船舶所有人以外国海运实体的身份在利比里亚登记，或在利比里亚设有经营机构，或按法律规定在利比里亚指定了合格的代理人。（21）实际上，利比里亚对船舶所有权根本没有限制。
然而仅仅在船舶所有权上船旗国应有资金参与，是否能保证在任何时候船舶与船旗国都有真正联系。众所周知，几乎所有的金融机构在给予船舶所有人贷款时，都规定了有权了解船舶所有人或经营人的财政与业务活动。其目的是为了在船舶所有人或经营人在财政上发生了重大困难而不能或有困难偿还贷款时，代替船舶所有人或经营人，取得有效的控制权，对船舶或船舶所属公司的重大问题作出决定。有时，他们为了自己的利益，而作出一些有损于船舶所有人或船舶经营人乃至于有损于船籍国的决定。船舶的控制权在船籍国外，船舶的所有权无足轻重，此时还能说船舶与授籍国有真正联系吗？所以笔者认为，在船舶融资的来源上有必要再加以限制，即在船舶的融资来源上要有本国的参与，而不应仅仅局限于所有权上，以此来充实真正联系的内容。当然各国对此限制的具体规定不能太死，否则将不利于世界造船业的发展，也会对世界金融业的发展产生不利的影响。
（二）船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实。我们可以看出，不少海运发达国家对于船上人员的国籍选择是相当灵活的，有些国家甚至不作任何规定，即使有些国家有所限制，也只是局限于个别关键船员的国籍，其目的完全是出于为了有效的控制船舶。美国统一商法典第46卷第221条规定：所有的高级船员，包括轮机长，轮机员驾驶员，应由美国公民担任。英国1919年外国人限制法（修改）第5条规定：外国人不能担任英国登记的船舶的船长，大副和轮机长。22）日本，德国，希腊，挪威和韩国的海商法中没有本国船舶船员的国籍问题作出规定。相反，大多数发展中国家，对船员的国籍有较大的限制。
笔者认为：各国在此基础上作详细规定时，应该仿效一些海运发达国家，对船员的国籍要求作出灵活的规定，例如只对高级船员或高级船员的一部分的国籍作出限制。这些具体授籍条件的目的只有一个——使船籍国能对船舶进行有效的控制，实施有效的管辖。如果对船员的国籍要求限制过严，就一定能达到有效管辖的目的吗？不一定，这还要取决于船员的经济待遇。我们完全可以让船舶经营人或所有人利用经济手段去管理船员，从而达到对船舶有效控制的效果。一方面，允许船舶经营人或所有人在世界范围内雇佣船员，根据市场经济的原则择优录用。为了达到有效控制的目的，他们必定会在雇佣成本和控制效果之间进行衡量。既不会过分压低船员的工资，也不会过分依赖于不可靠国籍的船员。另一方面在世界范围内，各级船员在竞争对手的压力下，会主动地，高效地参加一系列船员技术培训，提高个人技术水平，增强自己的竞争力。从而提高整个行业的技术水平。随着全球性船员劳动力市场的不断完善和船员之间竞争的不断加剧，随着整个船员行业技术水平的提高和船员职业道德水平的提高，这方面的限制应越来越宽松，直至取消这方面的限制，完全由船舶所有人或经营人利用经济手段来维持授籍国对船舶的有效管辖。
总之，笔者认为在真正联系原则的内容上应该尊重社会的发展现状，根据国际社会的发展现实，来调整其内容，保持真正联系原则的活力。各国也应基于真正连系的现实内容，对其具体的规定进行调整，而达到对船舶实施有效管辖的目的。
注释：
①周洪均主编：《国际法》，中国政法大学出版社1997年版，第72页。
②[英国]詹宁斯，瓦茨修订：《奥本海国际法》第一卷，第二分册，中国大百科全书出版社1998年版，第295—296页。
云南省三江并流国家重点风景名胜区管理规定
云南省人民政府令第91号
《云南省三江并流国家重点风景名胜区管理规定》已经１９９９年１２月２１日省人民政府第２９次常务会议通过，现予发布施行。
省长 李嘉廷
１９９９年１２月２７日
云南省三江并流国家重点风景名胜区管理规定
第一条 为了严格保护、统一管理、合理开发和利用三江并流国家重点风景名胜区资源，根据《风景名胜区管理暂行条例》、《云南省风景名胜区管理条例》及有关法律、法规，结合实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称的三江并流国家重点风景名胜区（以下简称三江并流），是指位于本省西北横断山脉纵谷地区，以金沙江、澜沧江、怒江三江并流这一世界罕见的自然地理景观为主体，跨越丽江、迪庆、怒江三个地、州的风景名胜区。
三江并流及其分区的具体范围由三江并流区域规划确定。
景区（点）的命名及范围由三江并流片区总体规划确定。
第三条 省人民政府授权省建设行政主管部门统一负责三江并流的管理工作，其所属的三江并流管理机构（以下简称省管理机构）履行具体的管理职责。
三江并流所在地的州人民政府、地区行政公署设立在建设行政主管部门的三江并流片区管理机构，负责本行政区域内三江并流的管理工作，接受省管理机构的业务指导。
三江并流所在地县级人民政府设立的景区（点）专门管理机构，具体负责景区（点）的规划、保护、开发、建设和日常管理工作，接受上级管理机构的业务指导和本级建设行政主管部门的管理。
第四条 省管理机构、片区管理机构履行下列主要职责：
（一）宣传并组织实施有关法律、法规、规章；
（二）组织三江并流风景名胜资源调查、评价和景区（点）的设置申报；
（三）组织编制三江并流规划；
（四）监督、检查三江并流的保护、开发、建设和管理工作。
景区（点）管理机构的具体职责依照《云南省风景名胜区管理条例》的规定执行。
第五条 三江并流范围内已设立的自然保护区、旅游度假区的管理和土地、矿藏、水流、森林、草原、野生动物等自然资源的管理，依照有关法律、法规、规章的规章执行。
第六条 三江并流的风景名胜资源属国家所有，应当严格保护其原有的自然和历史风貌。
在三江并流核心区、保护区景区内不得新设各类开发区、度假区。景区（点）的风景名胜资源及其土地不得出让或者变相出让。
第七条 三江并流规划分为区域规划、片区总体规划和景区（点）详细规划三个层次。片区总体规划应当根据区域规划进行编制；景区（点）详细规划应当根据片区总体规划进行编制。三江并流规划应当与有关专业规划相衔接。
区域规划和片区总体规划由省管理机构负责组织编制；景区（点）详细规划由所在地的片区管理机构负责组织编制。
第八条 三江并流规划按照下列程序进行审批：
（一）区域规划和片区总体规划由省建设行政主管部门组织技术鉴定后报省人民政府。区域规划由省人民政府审查后报国务院审批；片区总体规划由省人民政府审批。
（二）景区（点）详细规划由所在地、州建设行政主管部门组织技术鉴定后，报所属州人民政府、地区行政公署审批，并报省建设行政主管部门及省管理机构备案。
第九条 经批准的规划必须严格执行，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，按程序报原审批机关批准。
第十条 三江并流依照下列规定实行分区分级保护：
（一）核心区即一级保护区是指具有极高的科学的观赏价值或者环境资源脆弱，极易遭到破坏，必须进行特殊保护的区域。
（二）保护区即二级保护区是指核心区以外，对核心区生态环境和景观有直接影响，且生态环境和景观质量较高，具有重要保护价值的区域。
（三）协调区即三级保护区是指保护区以外应当进行必要保护的区域。
核心区、保护区和协调区的具体范围根据三江并流区域规划界定。
第十一条 三江并流核心区内禁止从事破坏原有自然环境或者改变原始景观风貌的经营开发活动及其他活动。
本规定施行前在三江并流核心区内已有的与保护无关的建筑物、构筑物应当拆除，与保护和管理无关的单位应当限期搬迁。
进入三江并流核心区游览考察的人数实行总量控制，具体控制数额由省管理机构核定。
第十二条 三江并流的风景名胜资源应当在严格保护的前提下合理开发。景区（点）的各项建设活动必须按规划进行。在景区（点）的详细规划批准前，不得在景区（点）内建设永久性建筑物、构筑物。需要建设临时性建筑物、构筑物，按规定权限报批。
第十三条 在三江并流核心区和保护区内新建、扩建、改建建设项目，必须由建设行政主管部门按照规定权限核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《风景名胜区建设许可证》（以下简称一书两证）。
第十四条 三江并流范围内建设项目一书两证的核发实行分级审批：
（一）核心区内的所有建设项目及保护区内投资３０００万元以上、协调区内投资１亿元以上或者是对环境、景观有重大影响的建设项目，由省管理机构审查，由省建设行政主管部门核发一书两证。
（二）保护区和协调区内的其他建设项目，由片区管理机构审查，由所在地、州建设行政主管部门核发一书两证，并报省建设行政主管部门备案。
第十五条 建设单位或者个人取得《建设用地规划许可证》后满一年未按规定办理用地手续，或者领取《风景名胜区建设许可证》后满一年未开工，又未办理延期手续的，上述两证自行失效。在办理上述两证后项目发生调整变化的，应当按规定程序重新办理报批手续。
第十六条 建设单位或者个人确需在三江并流景区（点）内建设临时性建筑物、构筑物的，必须向景区（点）的管理机构提出定点申请，经审查同意后，向土地管理部门办理临时用地手续，再按审批权限由建设行政主管部门核发风景名胜区临时建设许可证。
临时建设用地的使用期限不得超过两年。确需延长使用期限的，必须经景区（点）管理机构同意，并报原审批机关批准。临时性建筑物、构筑物使用期满后，必须无条件自行拆除。临时性建筑物、构筑物在使用期限内，因景区保护、建设需要拆除的，必须在规定期限内无条件自行拆除。
批准临时使用的土地，不得建设永久性建筑物、构筑物。
第十七条 三江并流风景名胜资源实行有偿使用。
有条件的三江并流景区（点），经省管理机构批准后，可以对外开放，接待游客。
对外开放景区（点）的游览门票由省管理机构统一印制。票价实行国家定价，具体标准由省物价管理部门会同省管理机构核定。
门票收入主要用于三江并流景区（点）的日常管理和重点保护建设项目。
第十八条 在三江并流景区（点）的危险游览地段，应当按规定建设防洪、防灾及护栏等安全保护设施，并保护设施完好。重点地段应当设置警示标志。
第十九条 三江并流景区（点）管理机构和建设单位应当配置消防设施和器材，落实防火责任制。
第二十条 违反本规定的，由县以上建设行政主管部门或者其他有关部门依照有关法律、法规、规章的规定给予处罚。
第二十一条 本规定自发布之日起施行。
