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财政部


财政部关于印发《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》的通知
2005年9月17日 财预[2005]454号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)：
为规范地方各级政府向本级人民代表大会及其常务委员会报告预、决算草案和预算执行情况的内容和格式，有利于本级人民代表大会及其常务委员会对预、决算报告的审查监督，现将《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》发给你们，请认真贯彻执行。
附件：地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见

抄送：各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，全国人大常委会预算工作委员会。

附件：

地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和
预算执行情况的指导性意见

根据《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》，对地方各级政府向本级人民代表大会及其常务委员会报告预、决算草案和预算执行情况的内容和格式，提出以下指导性意见。
一、报告的种类及要求
地方各级政府应按照《中华人民共和国预算法》规定的时间向本级人民代表大会报告上年预算执行情况和当年预算草案，并向本级人民代表大会常务委员会报告上年决算情况、本年度月份预算执行情况以及预算调整方案。
报告的有关内容应符合审查、批准和监督的要求。报告包括文字和报表两个部分。文字报告应包括主要收支项目和财政主要工作情况，特别应对重点支出项目、上级转移支付项目以及年度预算收支平衡情况进行必要说明；报表按财政部制定的《政府预算收支科目》主要类级科目报告。
二、上年预算执行情况和当年预算草案
县级以上地方政府向本级人民代表大会报告本级及汇总本级和下级的上一年预算执行情况及当年预算草案。如本级人民代表大会召开时间早于下级人民代表大会，可先报告本级和代编的下级当年预算草案，待下级政府预算草案经同级人民代表大会批准后，再报本级人民代表大会常务委员会备案。
(一)上年预算执行情况
上年预算执行情况包括：一般预算收支、基金预算收支、上级补助收入、上年结余收入、下级上解收入、补助下级支出和上解上级支出及财政主要工作完成情况。
上年预算执行情况中一般预算收支和基金预算收支按预算年度完成数报告。如预算年度完成数尚未确定，则按预计完成数报告；上级补助收入、下级上解收入、补助下级支出和上解上级支出按上级财政部门确定的结算大类项目及数额报告，数额尚未确定的结算项目按预计数报告。
一般预算收支和基金预算收支要分别与上年完成数及调整或变动的年度预算进行比较分析。存在不可比因素时，要调整为可比口径。不可比因素是指年度中出现的重大政策性收支变化以及数额较大的一次性收入、支出等因素。
(二)当年预算草案
当年预算草案包括：一般预算收支、基金预算收支、上级补助收入、调入资金、下级上解收入、补助下级支出和上解上级支出及财政主要工作安排情况。
当年预算草案中一般预算收支和基金预算收支按预算编制数报告。上级补助收入、下级上解收入、补助下级支出和上解上级支出按上级财政部门确定的结算大类项目编报。上级补助收入中的税收返还按上年返还数加当年上划“两税”增长的预计返还数编报，所得税返还、体制性补助、财力性转移支付、固定结算补助、固定专项补助、体制上解和专项上解按上一年执行数或上级下达的预计数编报。
一般预算收支和基金预算收支要分别与上年完成数和上年年初预算数进行比较分析，如上年完成数尚未确定，则与预计完成数比较。存在不可比因素时，要调整为可比口径。调整方法与上年预算执行情况报告一致。
地方各级政府报告上年预算执行情况和当年预算草案时，应对主要收支项目变化情况进行说明。
三、上年决算草案和本年度月份预算执行情况
县级以上地方政府向本级人民代表大会常务委员会报告本级及汇总本级和下级的上年决算草案、本年度月份预算执行和财政主要工作完成情况。
(一)上年决算草案
决算草案内容包括一般预算收支、基金预算收支、上年补助收入、调入资金、上年结余收入、下级上解收入、补助下级支出、上解上级支出及财政主要工作完成情况。
一般预算收支和基金预算收支按财政决算整理期后的数字报告。一般预算收支、基金预算收支和结算项目与向本级人民代表大会报告的上年预算执行情况发生较大变化的，要予以说明。
(二)本年度月份预算执行情况
本年度月份预算执行情况包括：一般预算收支、基金预算收支完成情况、主要财政工作完成情况及收支增减变化的主要原因。
一般预算收支和基金预算收支按本年度月份完成数报告。
一般预算收支和基金预算收支要与上年同期完成数和年度调整或变动预算进行比较分析。存在不可比因素时，要调整为可比口径，调整方法与上年预算执行情况报告一致。执行中上级财政部门下达给下级财政部门的专项补助收入，应定期变动年度预算。
四、预算调整方案
年度本级预算执行中如发生预算调整，地方各级政府应向本级人民代表大会常务委员会报告调整的主要内容、具体项目及增减变化的主要原因。
五、贯彻与实施
地方各级财政部门要认真贯彻落实本指导性意见，并根据本地具体情况制定细化的实施办法，确保财政预、决算草案和预算执行情况内容完整，数额准确，报送及时，自觉接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督和审查。


　　随着我国市场经济的发展,在当今社会，悬赏广告随处可见、方式多样 ，如报刊登载、街头招贴、广播 电视传播等；适用面广，常见的如寻觅遗失物、寻找走失人口、征集作品、查禁伪劣假冒商品、访求车祸目击者等等。实践情况如此复杂 ，但我国对悬赏广告未有明确民事立法，理论界也众说纷纭，存在较大争议。

　　一、悬赏广告的概念及构成要件

　　（一）悬赏广告的概念

　　悬赏广告，通常认为是指广告人以广告的方法表示对完成广告规定行为之人，给予特定报酬的意思表示。对于悬赏广告，不同的学者有不同的观点。王泽鉴先生认为，以广告声明对完成一定行为之人给予报酬； 史尚宽先生认为， 以广告声明对完成一定行为之人，给予报酬，因而广告人对完成该行为之人，负给付报酬之义务;江平先生认为，广告人以广告的形式声明对完成广告中规定行为的任何人， 给予广告中约定报酬的意思表示。

　　（二）悬赏广告的构成要件

　　1、须有悬赏人。悬赏人是做出悬赏广告意思表示的行为人 ，可以是自然人,也可以是法人 ,还可以是其他民事主体。勿庸置疑,悬赏人必须具备民事行为能力 。

　　2、须以广告方式对不特定人做出意思表示。广告的方法多种多样。如:报纸刊登、广告栏张贴、街头叫喊、在广播 电视或互联网上发布消息等等。只要使不特定人知晓的一切方式均可 。

　　3、须有赏格。悬赏广告 ,必以“赏 ”为要件 ,否则即为普通广告 ,而非悬赏广告。悬赏人因广告行 为而使自己受 债务拘束。当行为人完成一定行为时 ,债务发生效力 ,悬赏人 向行为人给予报酬 。报酬 的内容可 以是确定 的,也可以 是不确定的 ,如“必有 重赏”、“定重谢”等 ,这同样不影响悬赏广告的构成。至于报酬的种类、数额,是由悬赏人自己决定的。通常表现为一定 的财物。但也可以是其它的利益 ,如提供度假旅游等。报酬不限于金钱，凡能为法律行为标 的之任何利益均可。因此可以是称号、奖章、匾额等等,但标的物不应具有人身性质，如古代的“比武招亲”、“卖身葬父”等在现时代则不应归属于悬赏广告的范畴。

　　4、悬赏人所为意思表示必须包含要求行为人完成指定行为的内容。指定行为的种类一般不受限制，目的既可以为私人利益也可以为公共利益，但行为不可违反法律法规规定和社会公序良俗。

　　二、悬赏广告的法律性质之争

　　关于悬赏广告制度，1986年颁布的《民法通则》鉴于当时条件尚未成熟，因此并未涉及;1994年颁布的《广告法》所规定的仅仅是商业广告，并未囊括悬赏广告； 1999年颁布的《合同法》在其起草初期，专家学者对合同法应否规定该制度及其法律性质进行了广泛的研究讨论，但最后出台的《合同法》仍未规定悬赏广告制度。2009年《最高人民法院关于适用若干问题的解释( 二)》第3条规定：悬赏人以公开方式声明对完成一定行为的人支付报酬，完成特定行为的人请求悬赏人支付报酬的，人民法院依法予以支持，但悬赏有《合同法》第52条规定情形的除外。该规定可谓是对我国悬赏广告制度缺失的弥补，但遗憾之处在于并未对理论与实务界争论已久的悬赏广告的法律性质作出明确规定，故至今关于悬赏广告的法律性质仍存在较大争议。

　　悬赏广告的法律性质，历来有“契约行为说”与“单方行为说”两种截然对立的学说与立法例。当今世界，英美法系国家大多数认定悬赏广告的法律性质为契约，大陆法系国家大多数则认为悬赏广告的法律性质为单方法律行为。

　　（一）契约行为说

　　契约行为说认为，悬赏广告不是独立之法律行为，而是对不特定人之要约，因此，必须与完成指定行为人之承诺相结合，其契约始能成立采取此说者有胡长清、王伯琦及郑玉波等。郑玉波认为，悬赏广告仅系一种意思表示（要约），尚非独立的法律行为，必俟有完成一定行为之人之通知，始能成立悬赏契约至采取此说之理由：1.民法既规定悬赏广告于契约内，自非单独行为无疑 2.一定行为之完成，乃广告之主要目的，亦即此广告之重要内容，采单独行为说者，竟以之为一种停止条件，似不为妥，因条件乃法律行为之附款，而非其主要内容故应采契约说，而认为一定行为之完成，为契约之主要内容要对契约行为说有正确理解，首先要知道契约的意义 契约为法律行为一种，因当事人互相意思表示一致而成立 此种互相意思表示一致的两个意思表示，其在前者称为要约，其在后者称为承诺。我国《合同法》司法解释（二）第三条规定，悬赏人以公开方式声明对完成一定行为的人支付报酬，完成特定行为的人请求悬赏人支付报酬的，人民法院依法予以支持 但悬赏有合同法第五十二条规定情形的除外 本司法解释将悬赏广告规定其中，在悬赏广告的性质上当然可以解释为采用了“契约说”。

　　（二）单独行为说

　　单独行为说认为，悬赏广告系由广告人一方之意思表示，负担债务，以一定行为之完成为其生效要件；换言之，一定行为之完成，并非系对广告而为承诺，而是债务发生之条件 采此说者有梅仲协及史尚宽。所谓单独行为，即行为人单方面表达赋予他人某种权利，自己承受相应义务的意思表示主张单独行为说者认为如果采契约说，则如不知有广告而完成广告指定之一定行为时，因欠缺承诺之意思，契约即不成立，报酬请求权自不发生 如此解释，不惟不公平，且与广告人的意思亦不相符。

　　三、悬赏广告的法律性质之本文观点

　　笔者认为，借鉴多数大陆法系国家之立法例，悬赏广告之法律性质应采“单独行为说”为宜，理由如下:

　　1、采单方行为说，可以充分体现民法的诚实信用原则， 有利于维护双方当事人利益。单方法律行为是指基于当事人一方的意思表示就可以发生法律效力的民事法律行为。悬赏广告的根本目的就是广告中的行为得以完成，则行为之人到底由何人完成或完成之人是否事先知悉广告之内容等以上事项对悬赏人来说并无重大意义。若采契约说，悬赏人所发悬赏广告为要约，完成指定行为是承诺，根据《合同法》规定，如果行为人事先不知悉广告内容或行为人为无民事行为能力人或限制行为能力人行为未受法定代理人追认而完成指定行为，则悬赏广告人可以其行为不构成有效承诺为理由拒绝履行对行为人的报酬给付义务，这种结果是显然有悖于民法中所提倡的诚实信用原则的; 若采单方行为说，无需行为人有效承诺，只以指定行为的完成为生效条件，一旦行为完成条件成就，悬赏广告即发生法律效力悬赏人实现了自己的目的，行为人也可依法取得相应报酬，这样的结果不仅实现了双方当事人的目的，维护了双方当事人的利益，更是对悬赏广告制度立法价值的最佳体现。

　　2、采“单方行为说”，利于吸收大陆法系立法经验，维护我国立法体例。大陆法系国家多数支持“单方行为说”，我国属大陆法系，且目前未对悬赏广告做出立法明文规定， 结合我国法律文化渊源，采“单方行为说”不仅切合我国已有的立法体例，更便于吸收国外立法经验。

　　结语：

　　综上所述，本文认为，以“单方行为说”为宜。当然不可否认，人类社会发展至今，是从身份到契约的发展可以这样说，现代社会是契约社会。但是在契约主义之下，依单独行为而发生的债之关系，数量是有限的，其主要者，除悬赏广告外，尚有捐助行为及遗赠。关于悬赏广告，采取“单方行为说”，更有利于对平衡双方当事人的利益，保障交易顺利快速安全的进行。

　　（作者单位：江西省新建县人民法院）