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湖南省株洲市人民政府办公室


关于印发《株洲市规范性文件备案审查办法》的通知

株政办发〔2006〕28号



各县市区人民政府，市政府各局委办和直属机构：
《株洲市规范性文件备案审查办法》已经市十二届人民政府第40次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。




二00六年九月二十七日

株洲市规范性文件备案审查办法


第一条为加强规范性文件的监督工作，提高制度建设质量，根据《湖南省规章规范性文件备案审查办法》的规定，结合株洲市实际，制定本办法。
第二条本办法所称规范性文件，是指本辖区内的人民政府及其所属部门，法律法规授予行政权的组织（以下统称规范性文件制发机关）依照法定权限和程序制定发布的，涉及或者影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的对社会施行管理的文件。
规范性文件制发机关的内部工作规范，部署阶段性工作的文件，人事任免决定，向上级机关的请示和报告，行政征费、行政许可、行政处罚、行政强制等具体行政行为，不适用本办法。
第三条各级规范性文件制发机关应当依法履行规范性文件备案职责，加强对规范性文件备案工作的组织领导。本辖区内的人民政府法制机构及本辖区内的政府部门的法制机构具体负责规范性文件的法制审核和备案审查工作。
第四条规范性文件制定和发布应当坚持公开性、合法性、合理性、可操作性原则，做到精简、科学和高效。
第五条本辖区内的人民政府及其部门、法律法规授予行政管理权的组织可以在法定职权和法定授权范围内，依照法定程序制定发布规范性文件。
除法律、法规、规章另有规定外，临时性行政机构、协调机构、行政机关的内设机构和派出机构，不得制定规范性文件。
第六条规范性文件不得创设行政事业性收费、行政许可、行政处罚、行政强制、减免税等事项。
没有法律、法规、规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
规范性文件为实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得超越法律、法规、规章规定的范围，不得超越制发机关职权范围。
第七条制定规范性文件应当实行立项计划。制发机关应于当年四季度对立项申请进行汇总研究，拟定下年度制定计划，同时报上一级主管机关备案。
除工作急需并且条件成熟确需临时增加的规范性文件拟制项目外，凡未列入计划项目的，原则上本年度不予安排。
第八条已经批准的规范性文件计划项目应当由法制机构会同相关部门确定起草单位，涉及两个或两个以上部门职责的由主要职责部门起草，或者由其有关的几个工作部门共同起草，或者由法制机构组织起草。
第九条起草规范性文件的部门或者机构，应当同时起草规范性文件制定说明。
制定说明应当对下列事项作出说明：
（一）制定该规范性文件的目的和必要性；
（二）制定该规范性文件的法律、法规、规章依据；
（三）拟解决的主要问题；
（四）所规定的措施的可行性；
（五）听取和采纳意见的情况；
（六）其他需要说明的问题；
第十条承担规范性文件起草的部门或者机构，应当严格依照法律、法规、规章的规定，结合实际情况，总结和参照已有的经验和成功的做法，认真研究拟定规范性文件所要解决问题的法律法规依据及拟规定的具体措施。
规范性文件草案可以采用召开座谈会、协调会、论证会、听证会等方式广泛征求意见，与相关部门充分协商，确保起草质量。由起草部门的主要负责人签署的送审草案、制定说明、法律依据、参照件及征求意见等有关材料一并报制发机关的法制机构。未经法制机构审查的规范性文件，制发机关负责人不予签发。
第十一条规范性文件送审稿有下列情形之一，法制机构可以退回起草单位：
（一）制定规范性文件的条件尚不成熟；
（二）送审稿文本本身存在重大缺陷；
（三）有关部门或者机构对规范性文件送审稿规定的主要内容分歧意见较大，起草单位未与有关部门或者机构协商的；
（四）送审稿未经起草部门主要负责人签署，未附送制定说明、法律依据、参照件及征求意见等有关材料的。
第十二条法制机构对送审的规范性文件草案进行合法性、合理性、协调性审查，其审查内容主要有：
（一）是否超越法定权限；
（二）是否违反法律规范和世贸组织规则的规定，有无地区封锁、行业保护、行政垄断等问题；
（三）是否适当；
（四）是否存在违反法定程序的情形；
（五）有无违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费、减免税等问题；
（六）有无违法限制或者剥夺公民、法人或其他组织权利的问题；
（七）有无自我授权或者规避法律义务等问题。
第十三条规范性文件经过法制机构审查后，由法制机构提请制发机关集体讨论审议，按公文处理程序报制发机关负责人签发。
第十四条规范性文件应当及时向社会公布。
未按规定公开发布的规范性文件不具有执行力。
第十五条规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。
第十六条规范性文件应当自发布之日起十五日内，依照《湖南省规章规范性文件备案审查办法》报送备案。报备机关应当提交备案报告、规范性文件正式文本和制定说明，并按照规定格式装订成册，一式十份。
第十七条报送备案的规范性文件经审查发现问题的，分别按照下列规定处理：
（一）有违法或不适当问题的，由同级人民政府法制机构通知制发机关停止执行并自行纠正；制发机关在规定期限内不自行纠正的，由同级人民政府法制机构报请同级人民政府予以变更或者撤销。
（二）规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致的，由同级人民政府法制机构进行协调，经协调达成一致意见的，相关部门或者地方应当执行；经协调不能取得一致意见的，由同级人民政府法制机构裁决，必要时报请同级人民政府决定，并通知制定机关。
（三）规范性文件存在制定技术问题的，由同级人民政府法制机构提出处理意见，制发机关自行纠正。
通知自行纠正的，制发机关应当于接到通知之日起的30日内作出纠正，并将处理结果书面报告备审的人民政府，并同时抄送政府法制机构。
第十八条公民、法人、其他组织有权对规范性文件提出意见和建议，制发机关应当认真答复和办理。
第十九条新制发的规范性文件实施届满一年，实施机关应当组织实施情况的检查，并向同级人民政府书面报告实施情况。
第二十条有下列情况的，行政机关应当及时清理本机关制定的规范性文件，并根据实际情况作出修改、废止的决定：
（一）法律、法规、规章、上级行政机关规范性文件以及本机关新制定的规范性文件修改、替代或者撤销了现行规范性文件的部分或全部内容；
（二）规范性文件已经不适应经济和社会发展的需要或者与上级国家机关规定不相适应的；
（三）规范性文件自然失效的。
依照上述规定清理规范性文件的情况应及时报告上级行政机关，同级政府法制机构，清查结果应当向社会公布，并定期汇编本机关已公布和清理的规范性文件。
第二十一条本辖区内的人民政府应当加强对规范性文件备案情况的监督检查，建立规范性文件备案审查统计报告、备案审查情况检查通报、责任追究等管理和监督工作制度，并将备案审查工作列入行政执法责任制考核的内容。
第二十二条有下列情形之一的，由同级人民政府法制办公室责令在15天内改正，逾期不改正的，给予通报批评；造成严重损害国家利益、公共利益或者管理相对人合法权益后果的，由同级人民政府法制机构建议同级监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分：
（一）不遵守规范性文件制定主体、权限、程序规定的；
（二）不按规定报送规范性文件备案的；
（三）不按规定报送上年度规范性文件目录的；
（四）不按规定进行规范性文件清理的；
（五）不按规定将规范性文件提供给公众免费查阅的。
（六）接到同级人民政府法制机构自行纠正通知后，在30日内不自行纠正并书面报告处理结果的。



　　　　　　　　　　　　教唆同案犯虚假供述是否构成妨害作证罪

　　　　　　　　　　　　◇ 华东政法大学教授、博士生导师 何 萍



【案情】

2011年5月23日21时许，被告人甲、乙、丙、丁在上海市蕴川路1800号“福人市场”门口附近，因琐事与被害人戊、己发生口角。嗣后，甲、丙打电话询问被告人王某某是否要殴打戊、己，在得到同意后，甲、乙、丙、丁分别持砍刀、铁棍、木棍等械具对戊、己实施殴打，致戊脾脏破裂并手术切除，经鉴定构成重伤；致己头皮创伤，经鉴定构成轻微伤。案发后，被告人王某某指使甲于2011年6月28日至公安机关作伪证，谎称所有犯罪行为系甲一人所为。

对于被告人王某某及甲、乙、丙、丁构成共同的故意伤害罪，无不同意见；但对于被告人王某某指使同案犯甲包揽罪责、包庇同伙，向公安机关作虚假供述的行为是否构成妨害作证罪？在案件审理过程中，公诉方、被告人及其辩护人等均有不同意见，分歧较大。

【分歧】

妨害作证罪是1997刑法规定的一个新罪名，刑法第三百零七条规定:“以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。从罪状的表述内容来看，该罪的犯罪主体、行为方式、行为对象都相当宽泛。该罪的主体在条文内容上没有作限制，那么是否包括犯罪嫌疑人、被告人？

一种观点认为，本罪的主体是一般主体，如果犯罪嫌疑人、被告人采用非法手段妨害作证的，也构成本罪。还有一种观点认为，如果犯罪嫌疑人、被告人采取一般的嘱托、请求、劝诱等方法阻止他人作证或者指使他人作伪证的，因缺乏期待可能性，而不以妨害作证罪论处。但是，犯罪嫌疑人、被告人采取暴力、威胁、贿买等方法阻止他人作证或者指使他人作伪证的，并不缺乏期待可能性，宜认定为妨害作证罪，但可以从轻处罚。然而，值得深入探讨的是，共同犯罪中，犯罪嫌疑人、被告人指使同案犯作虚假供述的，是否构成妨害作证罪？即本文案例中的情况，王某某指使同案犯甲包揽罪责、包庇同伙，向公安机关作虚假供述是否构成妨害作证罪？

【评析】

笔者认为，王某某指使甲包揽罪责、包庇同伙，向公安机关作虚假供述不能构成妨害作证罪，理由如下。

1.现代刑事诉讼理念容纳被告人不必自证其罪

刑事诉讼不再是单纯地强调打击犯罪，而是要求打击犯罪和人权保障并重，强调无罪推定、疑罪从无。为了保障这些理念与原则的贯彻落实，有些国家规定了沉默权制度，我国虽然没有明文规定沉默权，但是在修订的刑事诉讼法中，明确规定了不得强迫任何人自证其罪。既然现代诉讼理念不得强求任何人自证其罪，证明被告人有罪的责任只能在于控诉方，那么，任何人犯罪之后的不如实供述，甚至进行一定的掩饰和隐瞒是无可厚非的。既然被告人没有如实供述的义务，无义务则无责任，被告人的不如实供述就不应当产生刑事责任。文中所涉案例，王某某与甲原本属于共同犯罪，虽然王某某唆使甲包揽罪责、包庇同伙，但是，由于我们不能要求犯罪人必须要如实供述，那么我们也就不能期待共同犯罪人之间必须互相揭发、如实相告。王某某的指使行为以及甲向公安机关的虚假供述行为本质上属于共同犯罪人的不如实供述，因此，他们的教唆虚假供述以及虚假供述行为不可能产生刑事责任。再说，刑事诉讼法规定，光有被告人口供，没有其他证据相互印证的，不得定罪量刑，定罪量刑的前提是证据之间能够形成锁链，具有证明力。司法机关对被告人的定罪量刑必须广泛收集证据，被告人口供只是证据种类之一，证据种类还有书证、物证、被害人陈述、证人证言、鉴定结论、视听资料等等，共同犯罪人的不如实供述，并没有阻碍司法机关从其他渠道搜集证据，共同犯罪人之间的相互隐匿与阻碍证人作证、阻碍被害人陈述、阻碍鉴定人作出鉴定结论不具有等价性，前者属于一种不如实供述的行为，不能享受坦白的优惠待遇，而后者是阻挠司法机关获取相关证据，妨碍司法机关正常的诉讼活动。

2.禁止重复评价原则表明不如实供述不必另外构罪

“坦白从宽、抗拒从严”历来是我国刑事司法政策，“坦白”行为在《刑法修正案（八）》之前只是一种酌定量刑情节，但是，在《刑法修正案（八）》中，坦白是非常明确的法定量刑情节了，对于坦白行为，可以从轻甚至减轻处罚，那么，对于不坦白是否需要从重处罚？对于虚假供述是否还构成其他犯罪？笔者认为，不坦白作为坦白的对立面，一方面不能享受从轻或者减轻的待遇，另一方面如果还被从重处罚的话，其实是对不坦白行为双重从重了，其不合理性显而易见。坦白是指如实供述，不坦白无非是指不如实供述，不如实供述既包括默不作声，也包括虚假供述。在本案中，王某某与甲、乙、丙、丁实施共同犯罪，事后王某某指使甲向公安机关虚假陈述所有行为系甲一人所为。对于这种指使虚假供述以及虚假陈述的人无需数罪并罚。因为，既然如实供述是一项法定的从轻甚至减轻处罚的情节，那么不如实供述的犯罪嫌疑人、被告人就不能享受这种从宽的待遇，不必从重处罚，只需按照基准性量刑即可，更加不能对不如实供述的行为另外定罪，定性为妨害作证罪或者窝藏、包庇罪。在本案中指使他人虚假供述的王某某除了承担故意伤害罪的刑事责任之外还被定性为妨害作证罪，其实是对其不坦白的行为另作评价了，王某某的不坦白受到了双重从重的评价。如果王某某还另外构成妨害作证罪的话，那么进行虚假供述的甲难道还构成窝藏、包庇罪？一致的观点是甲的虚假供述行为不构成包庇罪。但是，真正进行虚假供述的甲不另外构成包庇罪，而教唆他人虚假供述的王某某反而构成妨害作证罪了？从社会危害性角度考虑，实行行为的社会危害性不比教唆行为的社会危害性轻。因此，正确的做法应当是甲不构成包庇罪，王某某也不应当构成妨害作证罪。

3.期待可能性理论应当包容当事人的虚假供述

期待可能性是指在行为时自行为人外部环境和条件来考察，能够期待行为人实施合法行为的可能性——如果行为人在行为时具有选择为合法行为的可能性，则具有期待可能性，因而有非难可能性；如果行为人行为时没有选择为合法行为的可能性，即无期待可能性，则行为人即使选择了某种危害社会的行为亦不负刑事责任。我们很容易理解的是，在单独犯罪情况下，行为人犯罪后潜逃躲避、向司法机关作虚假供述，甚至毁灭证据、伪造证据等都因缺乏期待可能性而不受处罚，因为很少有人在实施犯罪以后愿意坐以待毙的。单独犯罪的情形如此，共同犯罪也一样。共同犯罪是二人以上共同犯罪，共同犯罪人具有共同的故意、共同的行为。虽然人数众多，但是本质上共同犯罪是一个整体。共同犯罪人在作案时互相配合、互相支持，是一个统一体，作案后不被发现也是共同犯罪人的共同利益。不难理解的是，共同犯罪的犯罪分子在犯罪以后建立攻守同盟，共同抵赖，相互包庇的，这样的行为无异于单独犯罪作案后的潜逃和隐匿，也可以理解成缺乏期待可能性而不必受罚。那么，稍稍有些变化的是，在共同犯罪情形下，有一些同案犯指使其他同案犯作虚假陈述，而另一些同案犯作了虚假陈述，是否有的构成妨害作证罪，有的构成窝藏、包庇罪呢？笔者认为，按照期待可能性理论也不应将这样的行为定罪量刑。其实，前面罗列的这些情形尽管形式上有异，但本质上趋同，都是不如实供述，不管是单独犯罪，还是共同犯罪，不管是建立攻守同盟，还是包揽罪责、包庇同伙。如果建立攻守同盟、共同抵赖不能被认定为构成妨害作证罪或者窝藏、包庇罪，那么，指使他人包揽罪责、包庇同伙的行为更加不能认定为妨害作证罪了。因为，部分人承认罪行比全部抵赖无论是性质上还是程度上都不会更严重，如果全体抵赖被认为缺乏期待可能而不构成犯罪，那么部分承认、部分抵赖的行为怎么可能反而构成犯罪呢？而且，如果犯罪嫌疑人、被告人犯罪后自行藏匿、向司法机关作虚假供述，甚至毁灭证据、伪造证据等等因缺乏期待可能性而不受处罚，以比正犯犯罪性低的教唆形式，即指使同案犯作虚假供述怎么可能反而构成犯罪呢？尽管刑法第三百零七条第1款设置了妨害作证罪罪名，这个犯罪中的“指使他人作伪证”可以看做是将部分伪证教唆行为正犯化，但是，这里的指使人和被指使人不应当是共同犯罪的同案犯关系，否则就违背了期待可能性理论，而且会轻重倒挂，违背常识、常情和常理。