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广东省汕头市人大常委会


汕头市旅游资源保护和开发条例

汕头市第十二届人民代表大会常务委员会公告第19号

《汕头市旅游资源保护和开发条例》已由汕头市第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2010年8月26日通过，2010年12月1日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准，现予公布，自2011年2月1日起施行。


汕头市人民代表大会常务委员会

2010年12月15日


汕头市旅游资源保护和开发条例

（2010年8月26日汕头市第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过　2010年12月1日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）


第一条　为保护和合理开发利用旅游资源，促进旅游业的可持续发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条　本市行政区域内旅游资源的保护和开发管理适用本条例。

本条例所称的旅游资源，是指能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业合理利用，具有经济效益、社会效益和环境效益的自然资源、人文资源以及其他社会资源。

第三条　旅游资源的保护和开发，遵循保护优先、合理开发、永续利用的原则。

旅游资源的保护和开发应当突出生态滨海与潮汕历史文化特色，生态环境保护与经济社会发展协调统一。

第四条　各级人民政府统一领导、组织、协调旅游资源的保护和开发管理工作。市、区（县）旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门负责本条例的具体实施。

市、区（县）发展和改革、经贸、财政、规划、国土资源、建设、交通、农业、林业、外经贸、文化、卫生、环境保护、统计、价格、水务、海洋与渔业、外事侨务、民政、宗教、城市管理、公安、公安消防、海关、工商、质量技术监督等部门，按照各自职责实施本条例。

镇人民政府、街道办事处协助有关行政管理部门做好旅游资源的保护和开发管理工作。

第五条　市、区（县）人民政府应当将旅游资源的保护和开发纳入国民经济和社会发展规划。

第六条　市旅游行政主管部门应当根据城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划、水环境功能区划、近岸海域环境功能区划和海洋功能区划，会同有关部门编制本市的旅游资源保护和开发规划，经上一级旅游行政主管部门审核后，报市人民政府批准组织实施。

编制旅游资源保护和开发规划，应当广泛征求有关部门、专家和群众的意见，进行多方案的比较和论证。旅游资源保护和开发规划报市人民政府批准前应当进行环境影响评价。

市旅游行政主管部门应当根据旅游资源保护和开发规划，制定旅游资源保护和开发年度计划并组织实施。

第七条　市、区（县）旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门应当按照国家有关标准对本行政区域内的旅游资源进行普查、评估、论证，及时建立、补充、更新相关信息。

旅游资源普查信息应当作为旅游资源保护、开发和制定旅游产业发展规划的依据，并向社会公布。

市、区（县）人民政府对旅游资源的普查、评估、论证工作，应当给予资金保障。

第八条　开发旅游资源应当符合本市旅游资源保护和开发规划，坚持经济效益、社会效益、环境效益相统一。

经营性旅游资源开发项目应当遵循政府引导、企业参与、市场运作的原则，实行谁投资、谁受益、谁保护。

第九条　旅游资源保护和开发规划确定的重要旅游功能区域，在其控制性详细规划组织编制阶段应当征求市旅游行政主管部门的意见。

有关部门在旅游饭店、旅游景区（点）、主题公园、大型游乐园等旅游资源开发项目修建性详细规划和建设工程设计方案审查阶段，以及对上述旅游资源开发项目作出立项审批决定前，应当征求同级旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门的意见。

旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门对向其征求意见的控制性详细规划、修建性详细规划和建设工程设计方案，应当及时反馈意见。

第十条　旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门应当会同发展和改革、规划、国土资源、建设、环境保护、城市管理、文化、林业、水务、海洋与渔业、宗教等部门，依法对旅游资源开发项目的开发情况进行监督检查，督促有关单位和个人按期实施开发项目。

第十一条　旅游资源开发者应当在办理立项、建设等手续前编制专项旅游资源开发保护方案，报送所在地旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门。

开发保护方案应当包括旅游资源开发过程中的保护措施以及建成后旅游景区（点）的旅游资源保护措施。

旅游资源开发者和旅游景区（点）管理者，应当按照专项旅游资源开发保护方案做好旅游资源的保护工作。

第十二条　旅游景区（点）管理者应当设立专项资金，用于旅游景区（点）的环境保护、安全卫生保护和文物古迹保护等工作。

第十三条　旅游资源开发建设项目应当依法进行环境影响评价。开发建设项目的废水、废气、废渣、废弃物及噪音的处理设施，防止植被、景观、文物破坏及水土流失的保护设施，应当按照国家有关标准与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

第十四条　在规划开发或己开发利用的旅游区域，应当保护区域内的岸线资源、生物资源和水资源。

禁止在旅游景区（点）内从事下列活动：

（一）擅自占用岸线；

（二）捕猎野生动物；

（三）破坏野生动物的生存环境；

（四）破坏生物资源和水资源；

（五）开山采石、挖沙取土、围垦放牧、填盖水面、砍伐树木、建造坟墓；

（六）其他破坏景观、污染环境、妨碍游览，改变旅游景区（点）地形地貌的活动。

第十五条　旅游景区（点）的开发建设不得超过旅游景区（点）的环境容量，其性质、布局、规模、体量、高度、造型、质感、色调等必须与周围环境相协调。　

旅游景区（点）内应当控制旅游资源的开发强度，加强绿化植被，降低建筑密度和容积率，严格控制建筑的体量和高度。

旅游景区（点）应当根据旅游安全、环境保护、文物保护以及服务质量等要求，确定旅游接待承载能力，实行游客流量控制。

第十六条　旅游景区（点）管理者应当根据旅游资源的特点，改善交通、服务设施和游览条件，加强安全和环境卫生管理，提高旅游服务质量，制止扰乱旅游秩序、破坏景观景物的行为，保障旅游者的安全。

旅游景区（点）及其沿线应当设置说明牌、指示牌以及界线标志，使用符合国家标准的公共信息图形符号。

旅游景区（点）管理者应当制定和落实具体保护措施，对重要景物、文物古迹、古树名木等旅游资源实行重点保护。

第十七条　开发古遗址、名人遗迹、历史纪念地、古寺庙建筑、古园林特色建筑等具有历史人文性质的旅游资源，应当保持其特有的历史风貌，不得擅自改建、迁移或者拆除。

第十八条　禁止在已列入旅游资源保护和开发规划但未经开发的旅游资源区域内从事旅游经营活动。确需开展有五十人（含五十人）以上参加或者其他较大规模的科学研究、体育运动、探险等非营利活动的，应当提前向所在地旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门备案。

第十九条　鼓励境内外投资者开发旅游资源，建设旅游配套设施。鼓励单位利用自身资源开发旅游项目，并向社会开放。

投资者的合法权益受法律保护。

第二十条　市、区（县）人民政府设立旅游发展专项资金，用于整合开发旅游资源、引导扶持重点旅游资源开发项目。

旅游发展专项资金应当根据当地经济发展情况和旅游业发展需要逐步增加。

第二十一条　重点旅游资源开发项目涉及基础设施建设的，由发展和改革、规划、国土资源、建设、环境保护等部门统筹安排纳入相关规划。

重点旅游资源开发项目涉及新增建设用地，符合土地利用总体规划的，可以在全市土地利用年度计划指标内优先解决。

重点旅游资源开发项目投资回报周期较长的，各级人民政府以及有关部门应当依法给予扶持。

第二十二条　开发汕头港内湾等公共旅游资源从事旅游经营活动，依法实行特许经营。

第二十三条　市、区(县)人民政府对积极发展旅游业，保护和开发旅游资源成绩突出的单位和个人，应当给予表彰和奖励。

第二十四条　任何单位和个人都有保护旅游资源的义务，有权对旅游资源的保护和开发提出意见和建议，对破坏旅游资源的行为进行检举和控告。

第二十五条　旅游行政主管部门或者管理旅游工作的部门应当依法对本行政区域内旅游资源的保护情况进行监督检查，发现违反本条例规定的行为，应当予以批评、教育，责令停止，并配合规划、国土资源、林业、建设、城市管理、环境保护、水务、海洋与渔业、文化、民政、宗教等部门，根据有关法律、法规和规章的规定，按各自职权予以处罚。

对在旅游景区（点）内实施破坏景观、污染环境、妨碍游览的开发建设项目，由旅游主管部门或者管理旅游工作的部门提请本级人民政府或者其授权的部门依法责令恢复原状、限期治理或者搬迁。

第二十六条　违反本条例，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十七条　本条例自2011年2月1日起施行。

校园伤害的安全防范

章建国


　　2010年连续六起重大校园伤害，让所有的学生家长都陷于焦虑之中。虽然，国家法律法规针对校园伤害问题有不同程度的规定，但是，责任主体的多元化使得每个主体的责任意识淡化，不能有效防止伤害事故尤其是恶性伤害事故的发生。所以，我们必须分析目前校园伤害的特点，针对不同伤害产生的根源，找到化解校园伤害的方法，从制度层面解决学生的安全问题。校园伤害事故具有异于其他伤害事故的特点，特别是年幼的没有行为能力的学生，更易受到伤害。所以，在学生集中的场所，应当加大管理人的管理责任。只有预防措施科学到位，法律责任清晰明确，才能防患于未然。
　　主题词：校园伤害、学生安全、法律责任、预防措施。
　　一、我国学生安全的现状
　　本文所称学生，主要指未成年学生。我国学生安全状况堪忧，虽然没有学生安全白皮书公布于世，但是，学生涉及千家万户，社会反响很大，见诸报端或网络更是长篇累牍。由于某些侵权人的威胁或恐吓，受到伤害的学生不敢将被伤害的情况告知父母或老师，更毋谈报警了，所以，很多伤害只能留在学生的心里，而见诸报端的反而是冰山一角。也许，这种心理的伤害持续的时间更长，给学生带来更多的心理阴影。很多阳光少年会突然间胆怯萎缩，学习成绩也滑坡很快，多半是这种心理阴影造成的。更何况，我国每六个学生中就有一名留守儿童。留守儿童由于缺少父母的关爱，本身即易陷于孤独，当伤害来临时，他们更是感到孤立无援。据南方日报某项调查结果显示，留守儿童比其他和父母住在一起的孩子,出现意外伤害的比例要高出许多。因此，留守儿童的安全问题更应当引起各级政府的高度关注。
　　学生伤害主要表现为以下几种形式：语言伤害、校园设施伤害、饮食卫生伤害、教职工传染病伤害、运动伤害、学生嬉闹造成伤害、体罚欺凌、校园勒索、校园同伴暴力、校外人员侵害学生、自虐自残轻生、性伤害、人为投毒、抢劫、绑架等，其中语言伤害、运动伤害、同伴暴力伤害成为防范校园伤害最为紧迫的问题。此外，校外人员进入校内的伤害规模更大，强度更强，某些学生之间的纠纷没能得到及时解决，学生也会勾结校外人员参与打斗，令学生不寒而栗，严重摧残学生的身心健康。如果学校不能采取断然措施，寄宿学生只能生活在恐怖之中。
　　二、校园伤害事故中的基本问题
　　1、学生伤害事故的概念和特点
　　教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》第2条是目前对学生伤害事故比较权威的解释。其所指的学生伤害事故是“在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故”。
　　学生伤害事故具有比较鲜明的特点：第一，事故的责任主体多数是出自疏忽大意、过失、渎职，很少是出自故意伤害的意图。第二，绝大多数的受害者是未满18周岁的无民事行为能力或限制行为能力人，处于此年龄段的人顽皮好动，自我保护能力和预见行为后果能力较差，容易受到伤害，且往往是混合过错。第三，事故处理牵涉多方利益。争议的焦点主要是学校教育管理保护责任履行程度、学校的过错大小、双方混合过错是否存在以及各自过错大小、是否有校外人行使加害行为等。事故处理常常涉及学校、教师、学生、家长、教育行政部门、其他有关单位或者其他加害人。第三，事故处理的直接后果是经济赔偿，承担行政或者刑事责任的比例较小。但是，巨额的赔偿数额让经费不足的学校处于尴尬境地。
　　2、学生伤害事故的构成要件
　　根据侵权行为法原理，学生伤害事故的构成要件是指导致学生伤害事故发生的侵权人或者相关主体承担学生伤害事故责任的条件。这些条件包括四个方面：⑴责任主体的违法行为是产生学生伤害事故责任的前提。行为的违法性包括作为和不作为。所谓作为是指责任主体实施了法律禁止的行为。如教师的体罚行为、让学生做某项不应当做的事务等。所谓不作为即当法律明确规定责任主体应当履行某项职责或者应尽某项注意义务而责任主体没有履行或者履行不充分时所产生学生伤害事故，那么可以认定责任主体因不作为而构成行为违法。如果没有行为的违法性就无所谓伤害事故。⑵伤害结果是学生的人身权受到伤害。没有伤害的后果，就无需承担赔偿责任。伤害结果包括健康伤害、身体伤害、生命伤害、精神伤害等。⑶违法行为与伤害结果之间具有因果关系。如果学校没有疏于教育、管理、保护义务，那么学校就不承担损害赔偿，只能由侵害人或者侵害人的监护人承担赔偿责任。⑷责任主体主观上有过错。过错包括故意和过失，学生伤害事故主要是主体过失造成的。过失又分为疏忽大意的过失和盲目自信的过失。不论是那种过失，其表征都是没有尽到注意义务，当一般人都应当注意到而责任主体没有注意到则构成重大过失，承担更多赔偿责任。
　　3、判断学校具有过错的标准
　　对于过错，有主观说和客观说之分，笔者认为，在处理学生伤害事故时，应当依据客观说来判断学校是否有过错。学校作为法人，对于伤害事故的发生不能考察其主观心理状态，相反，如果从学校对于履行法定的教育管理保护学生法定职责（很多法律规定了学校的具体注意义务）的程度来判定学校的过错程度更具有客观性。即使在没有具体的法律规定的情况下，通过采用正常人的合理注意标准也可以判定学校是否有过错和过错的大小。不管是教育行政部门还是人民法院处理学生伤害事故，依据客观说才能具体判断学校是否具有过错以及过错的大小，具有可操作性。当然，学校的注意义务不是一定的，必须针对不同的主体、不同的时间、不同的地域、不同的活动内容而具体分析学校的注意义务。根据目前的法律规定，只要学校尽到法定的或合理的注意义务，学校就不需要承担赔偿责任。
　　4、学生伤害事故的种类
　　学生伤害事故依据责任承担主体可以分为三种：学校责任事故、学生及其监护人责任事故、第三人责任事故。当然，在后两种事故中，如果学校有部分过错的，仍然要承担与其过错相应的责任。
学校责任事故又可分为：⑴学校管理责任事故，包括校舍及其设施设备事故，学校安全管理事故，饮食管理失职事故。⑵学校教师责任事故，包括教师违反工作规程、职业道德造成的事故，教师体罚学生造成的事故，教师不履行保护义务而发生的事故，教师不履行警示、告诫、制止义务造成的事故等。⑶学校保护责任事故，包括组织活动不安全，对学生身体关照不力，救护不及时，未履行告知监护人义务等造成的伤害事故。⑷其他学校责任事故。
　　学生及其监护人责任事故又可分为刑事案件、治安案件、学生违反校纪校规造成的事故、非学校原因的学生自杀自残案件、学生特异体质未告知学校导致的伤害事故等。
　　第三人责任事故主要指教职工非职务行为导致学生伤害的事故和学校外部人员对学生的侵害造成的伤害事故。
　　三、学生伤害事故法律责任的认定
　　1、学生伤害法律责任的归责原则
　　根据侵权行为法理论通说，侵权责任的归责原则主要有三种，即过错责任（含推定过错）、无过错责任和公平责任。学生伤害在与学校关系中，学校主要承担过错责任。根据《中华人民共和国侵权责任法》的规定，对于无民事行为能力人所遭受的伤害，推定学校或其他教育机构有过错，但是对限制行为能力人所遭受的伤害，学校只承担普通的过错责任。另外，如果是因为校舍及其设施设备事故以及饮食管理失职事故导致学生遭受伤害的，也可以推定学校或者其他教育机构具有过错。目前有些地区颁布的地方规定让学校在没有过错的前提下也承担适当的赔偿责任，这就所谓公平原则。例如《上海市中小学生伤害事故处理条例》第13条规定：“对学生伤害事故的发生，当事人均无过错的，可以根据实际情况，按照公平责任的原则，由当事人适当分担经济损失。”但是，笔者认为，如果让学校或者教育机构承担公平责任可能导致公平责任的滥用，威胁过错责任原则的正义与安全。况且，由法官“按照实际情况”去裁量，必然降低法律的安全性，使得同样的伤害得出悬殊的赔偿数额。如果公平责任尚且不能推广，那么，无过错责任则更不能适用于学生伤害事故中，否则，势必导致学校对学生活动的无限抑制，最终只能培养一群温顺的绵羊。与国家的人才战略背道而驰。
　　2、学生伤害的责任承担
　　学生伤害的责任承担主体主要有四种。第一种是校外第三人对学生所造成的伤害。例如2010年上半年连续六起的幼儿园、校园凶杀案所造成的学生伤害，当然应当由凶手承担刑事责任和民生赔偿责任，如果学校疏于防范，学校应当承担相应的民事赔偿责任。但是，对于这种特发的凶手案，学校作为教育机构，确实是无力防范。正如温家宝总理所说，这是深层社会矛盾的反应。对于这样的社会矛盾所导致的伤害事故，让学校承担不仅有失公允，而且，学校也不堪重负。对于2010年上半年的六起重大学生伤害事故的处理，没有一起让学校承担赔偿责任也说明了社会的正常判断。第二种是学生之间游戏或嬉闹造成的伤害。学生的好动贪玩的特点，注定学生之间会追逐打闹，一不小心就造成伤害。对于这种伤害，学校只要尽到教育告诫义务，就不应当由学校承担责任，而此时的赔偿责任主体，只能是学生及其监护人。第三种是学生自己不小心造成自己的伤害或者自杀自伤造成的伤害。只要此种伤害非学校因素导致，则只能是学生自己承担损害的后果，而不应当按公平原则让学校再承担责任。第四种即使学校的过错（含推定过错）造成学生的伤害。此种伤害，学校无疑要承担赔偿责任。问题是，学校的教育管理保护的瑕疵固然是导致伤害的原因，但是，对于不同的学生的行为习惯应当要分清其原因力的大小而区别对待。有时冥顽不化的学生真让学校无计可施，这样的学生最易给他人或者自己造成伤害，但往往学校的管理并非无懈可击，如果此时抓住一点，不及其余地让学校承担过大的责任是绝对不利于教育管理和教育事业发展的。所以，保护某一个体利益时，千万不能给整体利益造成伤害。
　　四、处理学生伤害事故的法律依据
　　1、宪法
　　宪法作为国家的根本大法，用了大量篇幅规定公民的基本权利和义务，保护公民的生命财产安全，也保护公民的人格权和身份权。同时，宪法是制定具体法律以保护学生安全的最高宪法依据。
　　2、法律
　　《中华人民共和国民法通则》第六章第三节对侵权的民事责任作了一般规定，《中华人民共和国侵权责任法》第三十八条、三十九条、四十条对学生的伤害的民事责任作了更为具体的规定。《中华人民共和国未成年人保护法》对未成年人的权利有详细的保护条款。
　　3、规章
　　《学生伤害事故处理办法》从教育行政部门、学校、学生及其监护人、校外第三人等角度，将学生伤害事故的责任主体，处理办法，赔偿方法以及对事故责任者的处理等都作了具体规定，是目前处理学生伤害事故的主要依据。另外，北京、上海都针对本地区的实际情况就学生伤害事故的处理制定了相应的规章。
　　4、司法解释
　　为了细化《民法通则》的原则性规定，便于法官具体适用法律，最高人民法院前后出台了三个司法解释，即“民通意见”、“人身损害赔偿解释”“精神损害赔偿解释”。该三个解释，在侵权责任法出台前，有效地指导了各级法院审理学生伤害事故案件。
　　五、学生伤害事故的预防
　　1、法律保障
　　2008年四川汶川地震给人以深刻的教训，据统计，死亡的学生所占比例非常之大，令汶川的父母无法面对。究其原因，就是对于人员高度密集的教室的建筑质量、防震等级没有强制性规定，今年智利同样强度的地震，几乎没有学生死亡，当归功于智利政府对学校建筑的严格要求。它山之石可以攻玉，我国必须尽快从法律层面对校园建筑的建筑质量、消防安全、公共通道设置以及学生活动区域的安全保障等做出强制性规定，并且实现终生责任追究制度。唯有如此，未成年人的安全才能受到有效保障。
　　另一方面，学生饮食安全也必须高度重视，法律应当规定供应中小学生饮食实现准入制度，将黑心商贩拒之门外。学校的公共卫生标准也应当更高，因为未成年人的抵抗能力要比成年人弱得多。
　　2、强化责任意识
　　根据法律规定，教育机构对未成年人具有教育管理保护义务，所以，作为专门的机构，要善于发现可能造成学生伤害的情形，有针对性地教育、告诫、帮助，对有些常发事故应当责任到人，必要时可以向家长发放告知书，并要求家长反馈意见。只有学校及其教师牢固树立安全意识，才能防患于未然。
　　3、安全教育常抓不懈
　　汶川地震中有一所中学在地震来临时，仅用3分钟就将1800多名学生疏散到安全地带，没有造成一名学生伤亡。该校不仅平时训练学生如何防震、如何防火、如何防溺水，还训练学生如何防范抢劫、强奸、凶杀等暴力性犯罪。事实证明，该校的做法值得在全国推广，杜绝多数学校所做的把安全教育当成应景文章的现象。
　　4、学生的自我保护
　　每个学生，不仅要懂得生活常识，而且要把安全这根弦绷紧，只有学生自身掌握了应对各种伤害的保护方法，才能切实防止伤害发生。
　　总之，对于我们的未来----未成年人，我们不仅从生活上给予照顾，更应当从心理上予以关怀。要从法治建设的高度去规划未成年人的生活道路，学校、社会和家庭都应当担负起各自的职责，让问题学生的问题得以解决，让留守儿童不再孤独，让所有的学生有一个安全、文明的成长环境。唯有如此，中国才能走可持续发展道路。
参考书目：黄乐平：《学生伤害事故处理流程和赔偿标准》，法律出版社2009年版