黑龙江省结合民用建筑修建防空地下室管理规定

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地方政府规章、规定的纠错程序不能缺位

　　　　杨涛


　　　闹得沸沸扬扬的宁夏银川出租车风波，终于以市政府停止执行“两个文件”的决定，得到平息，从8月3日早晨开始，银川市部分出租车已开始运营。人民网8月5日报道，在银川第五届国际摩托车旅游节招待酒会上，记者与银川市市长刘学军相遇。刘学军坦承：银川市的工作没做好，这几天他的压力非常大，晚上时常睡不好觉。
　　　银川市的工作的确没有做好，市政府出台的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》两个政府规定，都涉及公民的重大权益。而按照国务院规定，涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，银川市却从未向社会公示，也没有召开听证会。行政许可法规定，实施时必须有30天的准备期，而银川市从公布到实施只有四五天的时间。至于国务院规定的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等等对于依法行政的要求，银川市统统都没有兑现。刘学军说：“银川市出台出租车管理办法之前，曾进行过半年时间的调研，并派专门的工作组到全国部分大中城市取经。后来又征求社会上的意见，遗憾的是他们找的全是出租车公司的老板，没有听取身处第一线的出租车司机的意见，导致出台的管理办法和管理规定不符合实际，引起广大出租车司机强烈不满。”如果这也算是调研或听证，那只能说明要实现国务院依法行政的要求，单纯依靠地方政府的自觉是远远不够的，一些地方政府完全可以用“打擦边球”和做样子的方式来规避国务院的规定。
　　　　对于这么一个程序上不合法的地方政府规定，我们遗憾地看到，法律并没有给予相对人一个有效地启动对其纠错的程序。银川出租车风波虽然平息了，但它仍是遵循的是：受规定不利影响的相对人集体上访??媒体的连续报道??引起上级领导和社会各界的重视??地方政府主动终止规定的效力的非正常法律程序，这一带有强烈人治的程序使这一问题的解决带有偶然性、不确定性和非理性，也很难保证一些地方政府从中汲取什么教训，从而真正做到依法行政。
　　　　　我国的《宪法》和《立法法》虽然都规定了地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，但并没有规定社会团体、企业事业组织、公民对于地方政府规章、规定等规范性文件不服是否有权提起合法性审查，受理机关、受理时限、如何审查与对审查不服如何救济等等程序规定。而我们知道，地方人大会常委会对于地方政府规章、规定等规范性文件的审查是从备案中发现，是一种事后的监督，具有滞后性；而且地方人大会常委会与地方政府规章、规定等规范性文件所作的规定利益无关缺乏审查的强烈动机很难主动去审查，况且不是当事人也难以自行发现问题，这一切都让地方人大会常委会的审查有效性打上一个大大的折扣。实践中，几乎未有过地方人大会常委会主动撤销地方政府的规章这一事实正有力地说明了这一点。
　　　　　　　在司法救济层面上，地方政府的规章、规定等规范性文件作为一种抽象行政行为，不具可诉性，这让受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能对其提起行政诉讼，不能得到司法救济。在行政救济层面上，《行政复议法》虽然规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。但是，这只是一种事后救济，带有滞后性，这是一；其二是依规章、规定等规范性文件作出具体行政行为的一般是较低层次的政府部门，其无权审查，要提交制定的政府机关自行审查，时间就拖得相当长；其三是由制定规章、规定等规范性文件的行政机关来自行审查也缺乏公正性，很难做到自身纠错；最后，这一规定还特别说明“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。”，从而排除了对地方政府规章的审查。
　　　　　受地方政府规章、规定等规范性文件不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能得以有效救济，地方政府规章、规定的违法没有有效纠错程序，相对人在体制内不能理性地表达其利益诉求，就只好采取非理性的体制外的表达??集体上访等方式，以求得到上级政府和公众的重视，从而引发社会的动荡与不稳定。
　　　　　宁夏银川出租车风波的解决不应成为我们处理地方政府规章、规定的违法的范例，寻求制度上的突破是我们应当思考的重点。从法律角度思考，出路有二条：一是法律应该规定社会团体、企业事业组织以及公民有权对于地方政府规章、规定等规范性文件向地方人大常委会提出合法性审查，并制定出比较可行的细则，让审查有公开、公正的程序，并且对审查结果不服还能再次提交上级人大常委会审查，否则即使《立法法》规定了社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，全国人大常委会法工委也在前不久成立法规备案审查室，但仍收效甚微；二是将地方政府规章、规定等规范性文件的抽象行政行为列入可诉性范围，受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民可以对其向人民法院提起行政诉讼，要求对其进行司法审查，得到司法救济。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区人民政府令第7号


　　《宁夏回族自治区人民政府稽察特派员规定》，已经１９９９年８月２３日自治区人民政府第２８次常务会议讨论通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　自治区主席　马启智
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　１９９９年９月２日
　　　　　　　　　宁夏回族自治区人民政府稽察特派员规定



　　第一条　为了加强对区属国有重点大中型企业的财务监督，评价企业主要负责人员的经营管理业绩，保证稽察特派员公正、廉洁、高效地开展工作，制定本规定。


　　第二条　稽察特派员由自治区人民政府派出，以财务监督为核心，维护国有资产所有者的权益，代表自治区人民政府对区属国有重点大中型企业（以下简称企业）进行稽察，行使监督权。
　　稽察特派员对自治区人民政府负责。


　　第三条　派入稽察特派员的企业，由自治区人民政府确定。
　　稽察特派员与被稽察企业是监督与被监督关系。稽察特派员不参与、不干预被稽察企业的经营管理活动。


　　第四条　稽察特派员开展工作，设稽察特派员办事处。稽察特派员办事处由稽察特派员一名和稽察特派员助理（以下简称助理）若干名组成，实行稽察特派员负责制。
　　稽察特派员开展工作所需经费，由自治区财政部门核拨。


　　第五条　自治区人民政府设稽察特派员公署，其工作机构设在自治区人事部门，负责协调稽察特派员在稽察工作中与自治区人民政府有关部门和有关行署（市）、县（市、区）的联系，承办稽察特派员及其助理的日常管理工作。


　　第六条　稽察特派员由自治区人民政府任免。
　　稽察特派员应当具备下列条件：
　　（一）厅（局）级国家工作人员；
　　（二）５５周岁左右；
　　（三）具有较高的贯彻执行法律、法规、规章和国家政策的水平；
　　（四）坚持原则，清正廉洁，忠实履行职责，自觉维护国家利益；
　　（五）熟悉企业情况，具有企业经营管理的基本知识。


　　第七条　稽察特派员助理由自治区人事部门任免。
　　稽察特派员助理应当具备下列条件：
　　（一）处、科级国家工作人员；
　　（二）５０周岁左右；
　　（三）熟悉有关法律、法规、规章和国家政策；
　　（四）坚持原则，清正廉洁，忠实履行职责，自觉维护国家利益；
　　（五）具有财务、金融、审计、法律或者专业技术等某一方面的知识。


　　第八条　稽察特派员及其助理的任期为３年，可以连任，但不得在同一企业连任。


　　第九条　稽察特派员及其助理的派出实行回避制度。不得派入其曾管辖行业的企业和其近亲属担任高级管理职务的企业。
　　稽察特派员及其助理不得在任何企业兼职。


　　第十条　一名稽察特派员负责４－５个企业的稽察工作。
　　稽察特派员或者其指派的助理，可以不定期地到被稽察企业进行专项稽察。


　　第十一条　稽察特派员履行下列职责：
　　（一）检查企业主要负责人员贯彻执行有关法律、法规、规章和政策的情况；
　　（二）查阅企业的财务报告、会计凭证、会计账簿等会计资料以及与企业经营管理活动相关的其他资料，验证企业的财务报告等资料是否真实反映其资产负债、还债能力、获利能力、利润分配、资产运作、国有资产保值增值等情况；
　　（三）监督企业是否发生侵害国有资产所有者权益的情况；
　　（四）评价企业主要负责人员的经营管理业绩，提出对企业主要负责人员的奖惩、任免的建议。


　　第十二条　稽察特派员开展稽察工作，可以采取下列方式：
　　（一）听取企业主要负责人员有关企业财务状况和经营管理状况的汇报，并可以提出质询；
　　（二）调查、核实企业的财务状况和经营情况，并可以要求企业作出必要的说明；
　　（三）向企业职工了解有关情况，听取意见；
　　（四）向财政、审计、税务、工商、监察等有关部门以及银行调查了解企业的财务状况和经营管理情况。


　　第十三条　企业应当定期以书面形式如实向稽察特派员报告财务状况，不得拒绝、隐匿、伪报。


　　第十四条　财政、审计、税务、工商、监察等有关部门以及银行，应当支持、配合稽察特派员的工作，为稽察特派员提供被稽察企业的有关情况和资料。


　　第十五条　稽察特派员在稽察工作结束后，应当及时提交稽察报告。稽察报告应当客观、真实、明确。
　　稽察报告应当包括下列内容：
　　（一）企业财务状况的分析评价；
　　（二）企业经营管理情况的分析评价；
　　（三）企业主要负责人经营管理业绩的分析评价；
　　（四）对企业主要负责人员奖惩、任免的建议；
　　（五）自治区人民政府要求报告或者稽察特派员认为需要报告的其他事项。


　　第十六条　稽察报告由稽察特派员签署，经由自治区人事部门送自治区人民政府财政、经贸等有关部门进行审核。
　　负责审核稽察报告的有关部门应当自收到稽察报告之日起１５日内，对稽察报告审核完毕。审核过程中，对稽察报告有异议的，应当在稽察报告后附注不同意见，但是不得到企业进行复核。
　　审核后的稽察报告由自治区人事部门报请自治区人民政府审定。审定后的稽察报告涉及对企业主要负责人员的奖惩、任免事宜的，由自治区人事部门按照干部管理权限，依照有关规定的程序办理奖惩、任免事宜。


　　第十七条　稽察特派员及其助理以及参与稽察报告审核工作的有关国家工作人员，必须对稽察报告保密，不得向被稽察企业透露稽察报告的内容。


　　第十八条　稽察特派员在稽察工作中发现紧急情况，需要立即向自治区人民政府报告的，可以直接向自治区人民政府报告。


　　第十九条　稽察特派员根据被稽察企业的情况，可以建议自治区人民政府责成自治区审计机关对被稽察企业进行审计。


　　第二十条　稽察特派员及其助理在稽察工作中成绩突出，为维护国家利益做出重要贡献的，给予奖励。具体奖励办法由自治区人事部门会同有关部门制定。


　　第二十一条　稽察特派员及其助理不得有下列行为：
　　（一）隐匿、包庇企业的重大财务问题；
　　（二）与企业串通，编造虚假稽察报告；
　　（三）参与或者干预企业的经营管理活动；
　　（四）泄露企业的商业秘密；
　　（五）在企业报销费用；
　　（六）接受企业的馈赠、报酬、福利待遇；
　　（七）参加企业的宴请、娱乐、旅游等活动；
　　（八）通过稽察工作，为自己、亲友或者他人谋取私利。
　　稽察特派员及其助理违反本规定，有前款规定情形之一的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十二条　稽察特派员及其助理以及参与稽察报告审核工作的有关国家工作人员泄露稽察报告内容的，由有关部门给予行政处分。


　　第二十三条　被稽察企业有下列行为之一的，对企业主要负责人和其他直接责任人员，由有关部门依法给予纪律处分，直至撤销职务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（一）拒绝、阻碍稽察特派员依法稽察的；
　　（二）拒不提供企业财务状况和经营管理情况的资料或者隐匿、伪报资料的；
　　（三）与稽察特派员及其助理串通，编造虚假稽察报告的；
　　（四）向稽察特派员及其助理馈赠物品、支付报酬、提供福利待遇的；
　　（五）为稽察特派员及其助理报销费用的。


　　第二十四条　被稽察企业发现稽察特派员及其助理有本规定第二十一条第一款所列行为之一的，有权向自治区人事部门或者直接向自治区人民政府报告。


　　第二十五条　自治区人事部门和有关部门及其工作人员，在稽察特派员的管理工作中，弄虚作假，徇私舞弊的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十六条　对已派入稽察特派员的企业，不再派入监事会或者委派会计。


　　第二十七条　本规定自发布之日起施行。