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合同诈骗中“非法占有目的”之探析/向隆鸣

作者:法律资料网 时间:2024-06-30 14:36:05  浏览:8925   来源:法律资料网
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合同诈骗中“非法占有目的”之探析

向隆鸣

合同诈骗罪是97刑法新增加的罪名。在以往的司法实践中,合同诈骗的行为都按诈骗罪处理。同其他金融诈骗罪一样,合同诈骗罪也是从诈骗罪中分离出来的。在1996年《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》(以下简称“96司法解释”)中,合同诈骗以司法解释的形式初次从普通诈骗中分离出来,但并没像其他金融诈骗罪那样,发展为独立的罪名,当时在定罪和量刑上都按诈骗罪处理(现在合同诈骗罪的量刑也同诈骗罪相一致)。随着社会主义市场经济秩序的建立和发展,合同的作用和影响在我们生活中越来越普遍、越来越重要,准确把握合同诈骗犯罪和合同纠纷的界限,是区分罪与非罪的一大难点。
一、现行刑法规定与96司法解释的差异
根据刑法第二百二十四条规定,合同诈骗罪是指以非法占有为目的,在签订、履行合同过程中,以虚构事实或隐瞒真相的办法,骗取对方当事人的财物,数额较大的行为。行为上主要表现为该法条所列举的五种情形:1、以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同(即虚假主体);2、以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保(即虚假担保);3、没有实际履行能力,以先履行小额合同或者部分履行合同的方法,诱骗对方当事人继续签订和履行合同的(即以履行小额合同引诱诈骗);4、收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的(即携款逃匿诈骗);5、以其他方法骗取对方当事人财物的。侵害的客体是经济合同管理制度和公私财物的所有权。主体是一般主体。
96司法解释第二条第三款则是用六个方面的行为规定了“行为人有下列行为之一的,应认定其行为属于以非法占有为目的,利用经济合同进行诈骗”,其中仅第(一)项就规定:“明知没有履行合同的能力或者有效的担保,采取下列欺骗手段与他人签订合同,骗取财物数额较大并造成较大损失的:1、虚构主体;2、冒用他人名义;3、使用伪造或者无效的单据、介绍信、印章或者其他证明文件的;4、隐瞒真相,使用明知不能兑现的票据或者其他结算凭证作为合同履行担保的;5、隐瞒真相,使用明知不符合担保条件的抵押物、债权文书等作为合同履行担保的;6、使用其他欺骗手段使对方当事人交付发款、物的。”此外还规定了第(二)至第(六)项内容。
仔细比较,现行刑法规定与96司法解释的差异是很明显的。主要表现在,一是刑法第二百二十四条规定的合同诈骗的范围较96司法解释要窄,仅上述五个方面,而96司法解释规定的合同诈骗的范围,比刑法二百二十四条宽泛许多。比如96司法解释规定“虚构主体”即为合同诈骗的行为特征之一,而刑法第二百二十四条则明确规定“以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同”。根据刑法这一规定,仅用假姓名签订合同就不能简单地认定为合同诈骗。二是根据96司法解释的规定,只要行为人实施某一特定行为就应认定其主观具有非法占有故意,这一规定过于简单化、绝对化,有客观归罪倾向,而97刑法则明确规定“有下列情形之一,以非法占有为目的……”将诈骗的主观故意与客观行为特征作为并列条件,突出和强调了行为人主观上必须具有非法占有目的。也就是说,行为人的客观行为具备了诈骗犯罪的某一行为特征并不必然推定其主观具有非法占有故意。
根据上述比较,笔者认为, 96司法解释显然已不能适应市场经济条件下正确区分合同诈骗犯罪和民事欺诈行为的需要,与现行刑法关于合同诈骗罪强调行为人主观非法占有目的的规定有抵触,也不符合刑法的一般原理,在司法实践中不应再适用。
二、如何认定“非法占有目的”
既然刑法第二百二十四条的规定突出和强调了行为人主观上必须具有非法占有目的,将诈骗的主观故意与客观行为特征作为并列条件,既然不能再按照96司法解释规定的那样,只要行为人实施某一特定行为就可必然推定其主观具有非法占有故意,那么,在办理合同诈骗案件时,确认行为人在签订、履行合同过程中,在主观上具有非法占有目的就显得非常重要。
“非法占有目的”属于主观方面问题。这一问题的焦点是:“非法占有的目的”是在什么时候产生,是否必须在合同签订的当时就有,还是可以在合同签订之后产生?如何确认在履行合同过程中产生的非法占有目的?常见的“借鸡下蛋”的行为如何认定?
(一)签订合同时即产生非法占有目的
从理论上讲,行为人在实施犯罪行为的当时,必须是明知自己是在利用经济合同,以欺骗手段,实施骗取公私财物的行为,而且主观上应当是直接故意,过失和间接故意均不能构成本罪。刑法第二百二十四条规定的五种具体情形中,前三种(即虚假主体、虚假担保、以履行小额合同引诱诈骗)都可以明显看出行为人在签订合同过程中就要有“非法占有目的”的犯罪故意,其签订合同不是为了进行合法正当的交易,而是通过签订合同达到骗取对方财物的目的。这一点,无论从理论上还是司法实践中都是不难判定的。
(二)履行合同过程中产生的非法占有目的
这是一种很复杂的情形,也是认定合同诈骗犯罪的难点之所在。它难就难在行为人在签订合同时往往还没有(至少是还没有证据表明有)非法占有目的,而履行合同是一个动态的、在时间跨度上甚至是一个漫长的过程,一方面行为人的某些行为表明行为人在履行合同(至少表面上是在履行),另一方面,行为人的某些行为表明行为人没有履行合同或者以履行合同为幌子行诈骗之实。这里面要区分两种情况:
1、如何认定“携款逃匿”中的“非法占有目的”。根据刑法第二百二十四条规定,以非法占有为目的,收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的,应当认定为合同诈骗罪。对于客观行为具备“携款逃匿”的特征,是否还需要证明行为人主观上的“非法占有的目的”?对此有两种不同观点。有的认为,“携款逃匿 ”的行为,行为人的主观故意要靠推断得出,主张不需要证明主观上的“非法占有目的”,只要存在“携款逃匿”的行为就应当定罪。有的主张只要有证据和事实证明行为人在签订合同时没有诈骗的故意,就不应当构成合同诈骗犯罪。笔者认为,这种情况一般在实践中很难确认行为人在签订合同时的主观故意,只要在没有事实证明行为人签订合同时没有“非法占有的目”,而实施了“携款逃匿”的行为,根据刑法规定的“在签订、履行合同过程中”的规定,就可以推定行为人在履行合同过程中产生了非法占有的犯罪故意。
2、如何认定“携款逃匿”以外的“非法占有目的”。对此刑法没有明确规定。只是在刑法第二百二十四条第(五)项中规定了“以其他方法骗取对方当事人财物”,据此我们可以认为,但凡刑法第二百二十四条第(一)至(四)项规定以外的诈骗行为,都可以归入“以其他方法”之列。
对于如何推定“以其他方法”诈骗时的“非法占有为目的”,最高法院在97刑法以后至今没有出台新的司法解释。在96司法解释滞后于形势不宜适用,而司法实践中的合同诈骗案件层出不断需要解决的情况下,怎么办理此类案件?笔者认为,在新的司法解释没有下发之前,各地可根据刑法原则制定相关标准,以适应当前司法实践之急需。如上海市公检法司1995年11月下发的《关于查处经济领域中利用合同犯罪案件若干问题的意见》中的有关规定办理。该《意见》虽非司法解释,且其中的部分内容与97刑法二百二十四条规定相抵触,但该《意见》第一条第二项规定“利用合同骗取财物造成他人经济损失,且有下列情形之一的,应认定为以非法占有目的:对骗得财物进行挥霍化用的;用于归还欠债或抵偿债务的;用于进行其他违法犯罪活动的。”很明显,上述意见是从当事人的客观行为来推定其具有主观上的非法占有目的,内容符合刑法的立法原则,也弥补了当前司法实践中对合同诈骗罪的“非法占有目的”无明确司法解释的不足,为从客观行为上评判行为人的主观故意提供了合理依据。
(三)对于“借鸡下蛋”行为中非法占有目的的确定
我们的社会正处在经济转型时期,在经济交往中,行为人在签订、履行合同中虚构、隐瞒某些情况的现象大量存在。一些合同当事人在没有资金情况下,依靠虚构事实骗得的资金进行经营,盈利了可以履行合同,亏损了则无法返还骗取的财物和资金,一般被称为 “借鸡下蛋” 或“拆东墙补西墙”。在当前的司法实践中,这类案件很多,性质不太好确定。对于这类案件,笔者认为,也要区分二种情况处理,不能一概而论。
1、不宜以合同诈骗论处
一般认为,如果确有“借鸡下蛋”的事实,应当按照民事欺诈处理。如最高法刑庭顾保华同志认为,实践中,确有当事人在签订合同中使用欺骗手段,在履行合同中具有欺诈行为,但其目的并非为非法占有他人财物,而是为解决其生产经营中诸如资金短缺、周转困难等,对此,不宜以合同诈骗论处。
这一观点认为,认定犯罪要始终坚持主、客观相一致的原则,既反对主观归罪,也反对客观归罪。民事欺诈行为与合同诈骗犯罪,尽管客观方面都有虚构事实或隐瞒真相,利用对方错误认识获益的行为,但应分清两者的本质区别。民事欺诈中,行为人之所以采取欺骗方法,主观上是为了使对方产生错误认识,做出有利于自己的民事行为,然后通过履行该民事行为而牟利,其目的是获取因履行民事行为而产生的“增值利益”而非对方财物本身。而合同诈骗犯罪,行为人主观上是想非法占有对方财物本身。对于为签订合同而使用欺诈手段,但主观上不具有非法占有目的,只是为了通过签订、履行合同获利,即使客观上造成对方当事人财产损失,也不应追究当事人的刑事责任。绝不能将行为人采取的欺诈行为与案件的其他事实分离出来单独进行评价。笔者赞同这一观点。
2、“借鸡下蛋”过程中的合同诈骗行为应当认定
在赞同上述观点的同时,笔者并不认为,“借鸡下蛋”中只有民事欺诈而无合同诈骗。恰恰相反,应当认真区分“借鸡下蛋”中的合同诈骗行为,及时给予打击,以充分保障对方当事人的合法权益,不给犯罪分子利用“借鸡下蛋”进行合同诈骗的可趁之机。
我们知道,“借鸡下蛋”和在客观上造成对方当事人财产损失,都属于客观表象,判别民事欺诈还是合同诈骗,关键在于区分行为人主观上是否具有“非法占有目的”。如果行为人主观上不具有非法占有目的,即为民事欺诈;如果行为人主观上具有非法占有目的,则应认定为合同诈骗。在这里,行为人主观上的“非法占有目的”,在嫌疑人拒供的情况下,可以从其签订合同时的身份、履约能力的有无、有无履约行为、未履约的原因、对标的物的处分方式,以及事后对所造成损失的态度等方面进行综合分析,判断其主观心理状态是否具有非法占有目的。
如李某合同诈骗案:2002年4月5日,犯罪嫌疑人李某化名“李云”与纪某签订75吨焦炭购销合同。李某在把纪某焦炭销售给倪某的过程中,又与倪某合伙做“废钢渣”生意。倪用李销售的焦炭烧结了炉底,于是在两次收到焦炭共38吨后便不再要李的焦炭,并先付6000元给李某。李某按纪某的要求将剩下的36吨焦炭拉到倪某的厂里堆放。此后,李某未按合同约定付款,纪某便向公安机关控告李诈骗。公安所通知李到所接受调查。2002年5月30日至7月19日,公安机关三次找李调查此事,李以纪的焦炭质量不好烧坏了炉子为由,称要纪赔偿损失,并陈述自己在与倪某做“废钢渣”生意,因倪某的厂使用了纪某的焦炭而造成“死炉”停厂,自己也无经济收入,并于当月22日委托有关技术部门对焦炭质量进行检验。公安机关当时未将此案作刑事案件处理。此后的近一年的时间里,倪某已向李某付清14500元焦炭款,李某也收到8000元的卖“废钢渣”款,同时还向陈某借了5000元,但仍未向纪某履行付款义务,也未向纪某就焦炭质量问题提出主张,却将上述款项用于赌博、买彩票等违法活动和个人生活消费,且将38吨焦炭中的10余吨给陈某作为抵偿借其5000元的债务。2003年6月中旬,公安机关查明李某收取倪某的货款后而不付纪某的货款,并将部分焦碳抵偿其他债务后,遂对李立案侦查。
撇开李某的供述与辩解,从现有证据看,在本案的前一阶段,李某“借鸡下蛋”的行为特征比较明显,他确实在与倪某合伙做生意,也确实从某钢铁厂的炉料公司联系到不少钢渣等废料,至案发时,也还有一些从钢渣中清筛出的籽铁积压在倪某的厂里没有卖出。在这一时间段里,李某虽然有一些欺诈行为,如使用化名签约、慌称说自己开炼铁厂、对公安机关说自己是给倪某打工,还未拿到工钱等,但他与纪某、倪某交叉做生意的基本事实是存在的。而且,在此期间,倪某仅付给李某部分焦炭款,而李某也确实在为联系废渣而奔跑,纪某的焦碳质量也确有问题。现有证据很难确定李某在签订合同时即产生非法占有目的,故公安机关当时未将其作为刑事案件处理不无道理。
但在本案的后一阶段,情况发生变化。证据表明,纪某售给李某75吨焦碳后分文未得,而在长达一年多的时间里,李某收到的焦碳款、钢渣款以及借款已达27000余元,有明显的履约能力,但他既无履约行为,也无履约愿望,而是将收取的货款用于赌博、抵偿债务和个人化费。根据上海市公检法司《关于查处经济领域中利用合同犯罪案件若干问题的意见》中关于对骗得财物进行挥霍化用的、用于归还欠债或抵偿债务的、用于进行其他违法犯罪活动的,应认定为以非法占有目的的意见,可以判定,李在履行合同过程中产生了非法占有纪的财物的故意,对其应适用刑法二百二十四条第一款第五项“以其他方法骗取对方当事人财物”。本案起诉后,法院判决李某犯有合同诈骗罪;李亦服判,未上诉。
三、建议两高尽早制定相关司法解释
鉴于目前司法实践中这类案件逐渐增多,为准确区分合同诈骗与民事欺诈的法律界限,及时有力打击合同诈骗犯罪,充分保障当事人合法权益,仅有一些案例和零散的学理解释是不够的,建议两高尽早制定关于办理合同诈骗案件若干问题的司法解释,以适应当前司法实践之急需。


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关于印发《马鞍山市人民政府工作规则》的通知

安徽省马鞍山市人民政府


关于印发《马鞍山市人民政府工作规则》的通知

马政[2008]17号

当涂县、各区人民政府,市政府各部门、直属机构,有关单位:
《马鞍山市人民政府工作规则》已经2008年4月15日市政府第2次常务会议通过,现印发给你们,请认真遵照执行。




二〇〇八年四月三十日



马鞍山市人民政府工作规则
第一章 总 则
一、根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《安徽省人民政府工作规则》,制定本规则。
二、市政府工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,在省委、省政府和市委的领导下,按照形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制的目标要求,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到科学行政、民主行政、依法行政,努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
三、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责,坚持解放思想、实事求是,与时俱进、开拓创新,求真务实、奋发进取,忠于职守、服从命令,顾全大局、团结协作,艰苦奋斗、清正廉洁,全心全意为人民服务。
四、市政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权;要各司其职,各负其责,在各自的职权范围内,独立负责地做好工作;要树立大局意识,相互协调,密切配合,增强政府工作的整体合力;要简化办事程序,推行电子政务,提高工作效率和质量;要强化目标责任,加大工作推进力度,全面落实市政府各项工作部署。

第二章 市政府组成人员职责
五、市政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长,市政府组成部门的主任、局长。
六、市政府实行市长负责制,市长领导市政府工作,副市长、秘书长协助市长工作。
市长出国或外出较长时间,委托负责常务工作的副市长主持市政府工作。
七、副市长按照各自分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作及专项任务,并可代表市政府进行外事活动。
八、秘书长在市长领导下,负责处理市政府的日常工作。
副秘书长按分工协助副市长联系、协调有关工作。
九、市政府组成部门的主任、局长负责本部门的工作。市政府其他工作机构主要负责人负责本工作机构的工作。

第三章 全面履行政府职能
十、市政府及各部门要加快政府职能转变,减少对微观经济运行的干预,减少和规范行政审批,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十一、贯彻国家宏观调控政策措施,创新经济管理制度和方式,更多地运用经济手段和法律手段调节经济活动,引导和调控经济运行,实现经济又好又快发展。
十二、严格市场监管,特别是加强对涉及人民生命财产安全领域的监管,整顿和规范市场秩序,形成统一开放竞争有序的现代市场体系。
十三、认真履行社会管理职能,完善社会管理制度,以发展社会事业和解决民生问题为重点,着力解决人民群众最关心的利益问题,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定,促进社会和谐。认真贯彻突发事件应对法,完善突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。
十四、强化公共服务职能,完善公共政策,改进公共服务方式,提高公共服务质量,加强公共设施建设,优化公共资源配置,推进城乡一体化公共服务,逐步形成完善的基本公共服务体系。

第四章 实行科学民主决策
十五、市政府及各部门要建立健全重大决策调查研究、征求意见、专家论证、技术咨询、决策评估及听证、公示等制度,通过多种渠道和形式广泛集中民智,做到依法决策、科学决策和民主决策。
十六、政府工作报告、国民经济和社会发展计划、财政预算、政府性重大投资建设项目、重大工程项目、预算外重大资金安排以及其他重大事项,由市政府集体研究决定。
十七、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议,必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门和各县区的,必须事先征求意见和充分协商;涉及人民群众重大切身利益的,一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
十八、市政府在作出重大决策前,及时向市委报告。对依法应由市人民代表大会及其常务委员会讨论决定的事项,要及时向市人民代表大会及其常务委员会报告,主动提请讨论决定。就全局性工作和政协委员普遍关心的重要问题主动与市政协协商。根据需要通过召开座谈会等形式,直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

第五章 坚持依法行政
十九、市政府及各部门要认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《安徽省人民政府贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》及《马鞍山市人民政府关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的意见》,按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力,强化责任,不断提高依法行政的能力和水平。
二十、市政府根据经济社会发展的需要,制定、修改或废止规范性文件,确保规范性文件的质量。
二十一、各部门制定的规范性文件,必须符合宪法、法律、法规,符合国家的方针政策,符合市政府规范性文件要求。涉及两个以上部门职权范围的事项,应由市政府制定规范性文件,或由有关部门联合制定规范性文件。部门规范性文件要及时报市政府备案,由市政府法制办审查并定期向市政府报告。
二十二、提请市政府讨论或审议的规范性文件草案由市政府法制办审查或组织起草,市政府规范性文件的解释工作由市政府法制办等相关单位承办。市政府与有关方面签订的协议、出具的承诺函等法律文件由市政府法制办审核把关。
二十三、加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,推进相对集中行政处罚权工作,进一步减少和规范行政审批,实现行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。加强行政执法程序建设,严格实行行政执法责任制和执法过错追究制,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

第六章 推行政务公开
二十四、市政府及各部门要把政务公开作为施政的一项基本制度,切实保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权与监督权,提高工作透明度和办事效率,发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。
二十五、市政府及各部门要认真贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》,对各类行政管理和公共服务事项,除涉及保密外,都要依照法定的程序和方式公开,重点公开人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的事项。
二十六、发挥行政服务中心、政府网站、新闻发布会、政府公报的平台作用,不断提高信息公开水平和服务能力。
二十七、建立主动公开和依申请公开工作机制,规范工作流程,明确责任、程序、公开方式和时限要求;建立健全政府信息公开的年度报告、监督检查、社会评议和责任追究等制度。

第七章 加强行政监督
二十八、市政府要自觉接受市人民代表大会及其常务委员会的监督,向其报告工作、接受质询,依法备案规范性文件;接受市政协的民主监督,虚心听取意见和建议。
二十九、市政府及各部门要按照有关法律、法规的规定,接受司法监督;同时自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对监督中发现的问题,有关部门要认真查处和整改并向市政府报告。
三十、加强行政系统内部监督,严格执行行政复议法、行政复议法实施条例和规范性文件前置审查、备案制度,及时发现并纠正违反法律、法规和规章的规范性文件,以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为。
三十一、市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督,对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题,有关部门要认真核查、及时整改并向市政府报告。

第八章 工作安排布局
三十二、市政府及各部门要加强工作研究谋划,提高系统性和预见性,搞好年度工作安排布局,并根据形势和任务的变化及时作出调整。
三十三、市政府提出年度重点工作目标,确定需要讨论的规范性文件草案、市政府召开的全市性会议和制发的重要公文等事项,形成市政府年度工作安排布局,下发执行。
三十四、各县区、各部门要认真落实市政府年度工作安排布局,并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公室适时作出通报。

第九章 会议制度
三十五、市政府实行市政府全体会议和市政府常务会议制度。根据工作需要可召开市政府专题会议。
三十六、市政府全体会议由市政府全体成员组成,由市长召集和主持。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻省委、省政府和市委的重要指示、决定和重要工作部署;
(二)讨论提请市人民代表大会审议的政府工作报告;
(三)讨论决定市政府工作中的重大事项;
(四)部署市政府的重要工作;
(五)通报市政府的工作情况和全市经济社会发展形势。
市政府全体会议一般每半年召开一次。副秘书长参加会议;根据需要可安排县区政府和市有关部门、单位的主要负责人列席会议;邀请市委、市人大、市政协、市纪委有关部门负责人,市法院、市检察院和市人民团体负责人列席会议。
三十七、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成,由市长召集和主持。每次参加人员必须超过组成人员的半数。会议的主要任务是:
(一)传达贯彻省委、省政府和市委的重要指示、决定及重要会议精神;
(二)讨论报请省政府和市委审定的重大事项;
(三)讨论提请市人民代表大会审议的政府工作报告、国民经济和社会发展五年规划和年度计划、财政年度预决算等重要报告;
(四)讨论决定以市政府名义制发的重要文件;
(五)讨论决定市政府重点工作和与人民群众利益密切相关的重大事项;
(六)讨论决定市财政年度内预算执行中资金安排和市级财政审计报告;
(七)讨论需报省政府或省投资主管部门审批或核准的投资项目,讨论决定需市政府审批或核准的投资项目,以及其他需市政府集体研究的重大项目;
(八)讨论决定市政府各部门和县区政府向市政府请示的重要事项;
(九)讨论决定市政府对各部门和县区政府及专项工作的考核事项;
(十)讨论决定全市、区域和行业性发展规划,城市总体规划和城镇体系规划,市及县区土地利用总体规划和年度建设用地计划;
(十一)讨论决定主要行业体制改革和市属国有或国有控股企业改革重组方案,重大国有资产处置、经营权变更事项;
(十二)讨论决定市政府各类表彰奖励事项;
(十三)依法讨论批准对监察对象的行政处分决定;
(十四)研究成立市政府议事协调机构;
(十五)讨论决定或通报市政府工作中的其他重要问题和重大事项。
市政府常务会议每月召开三至四次。副秘书长参加会议;市监察局、市政府法制办、市政府新闻办及有关部门主要负责人列席会议。
三十八、市政府专题会议由市长、副市长、秘书长或由市长、副市长委托秘书长、副秘书长召集和主持,研究、协调和处理市政府工作中的专门问题。
三十九、提请市政府全体会议和市政府常务会议讨论的议题,由市政府分管领导同志审核后提出,市政府办公室归集,秘书长统筹,报市长确定。会议议题涉及多个部门的,主办部门应事前征求有关部门意见;经协商意见仍不一致的,要列明各方理据,并由分管副市长提出主导性意见后,提请会议研究。市政府副秘书长根据工作分工负责对提交会议讨论的议题材料审核把关。专题会议议题由会议召集人确定。
四十、市政府全体会议、常务会议和专题会议的会务工作由市政府办公室负责。会议议题和会议文件一般于会前送达与会的市政府领导同志。
四十一、市政府领导同志因特殊原因不能出席全体会议、常务会议及市长召集和主持的专题会议,向市长请假,市政府办公室须在会前将市政府领导同志到会情况向市长报告。出席或列席市政府全体会议、常务会议的部门、单位主要负责人,一般不得请假;因特殊原因不能出席会议的应向市政府秘书长请假,由秘书长汇总后向市长报告。部门负责人不能出席市政府其他领导同志召集的专题会议的,应向主持会议的领导同志请假。
四十二、市政府常务会议纪要,由市政府办公室起草,分管副秘书长审核,经秘书长复审后,报市长签发。
专题会议一般不发会议纪要,确需印发的,由市政府办公室起草,经参加会议的秘书长或副秘书长审核后,报会议主持人签发。秘书长、副秘书长受委托召开专题会议的纪要,由委托的市长、副市长签发。凡涉及财政资金、重大项目、土地、规划、安全生产等事项的专题会议纪要,经会议主持人复审后,报市长签发。
四十三、完善市长碰头会制度。市长碰头会由市长召集和主持,副市长、秘书长、副秘书长参加,不定期召开。会议的主要任务是通报各自分管工作中的重要情况和需要与会人员周知的事项,安排、协调有关工作。会务工作由市政府办公室负责。
四十四、各部门以市政府名义召开的全市性会议要从严控制。会议须经市政府办公室统筹安排,分管副市长审核,报市长批准后方可召开。
各部门不得以市政府名义召开会议布置职权范围内的工作。
各部门召开的工作会议,不得通知县区政府负责同志参加,原则上不邀请市政府领导同志参加,确需邀请的,须经市政府办公室按程序报批。
四十五、市政府及各部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则,严格审批,减少数量,缩短时间,控制规模,能合并召开的尽量合并召开。
市财政、审计等部门要严格按照有关规定加强对会议经费的控制、管理和审核,未经批准的会议,一律不予核拨经费。监察机关对违反有关规定和纪律的要严肃查处。

第十章 公文审批制度
四十六、各部门和县区政府报送市政府的公文,必须严格执行《国家行政机关公文处理办法》和《马鞍山市行政机关公文处理实施办法》的规定。对明显不符合规定的公文,退回原报文单位。
四十七、报送市政府审批的公文,由市政府办公室处理。除市政府领导同志直接交办的特殊事项外,不得将公文直送领导个人。市政府领导同志一般不在未经市政府办公室统一登记处理的公文上批示,市政府办公室一般不处理未经登记的公文。
四十八、报送市政府审批的公文,涉及人事编制、资金安排、出国(境)及赴台审批事项的,由有关部门和单位分别径送市人事局(编办)、市财政局、市外事办、市台办按程序办理或审核提出意见后,报市政府办公室按规定呈批。
四十九、报送市政府审批的公文,涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门须主动与有关部门协商。经协商仍不能取得一致时,主办部门应将协商经过、各方理据如实报告,并提出办理建议。
五十、报送市政府审批的公文,按公文审批程序和市政府领导分工呈批,重大事项报市长审批。凡需要市长审批的公文,副市长要有明确的意见和建议。
五十一、国务院、省政府及其部门发给市政府的公文,由市政府办公室按公文内容和领导分工呈送市政府领导同志阅批后转有关部门承办。承办部门应及时办理,并在规定时间内将办理情况报送市政府。
五十二、以市政府名义发文,由市政府办公室核稿。一般工作由副秘书长审核,送分管副市长签发;工作有交叉、涉及其他副市长分管,或政府工作中的重要事项,由秘书长或有关副市长共同复审后,送市长签发。
以市政府办公室名义发文,注明“经市政府同意”的,由市长或副市长、秘书长签发。属市政府办公室职权范围内的发文,由市政府秘书长或办公室主任签发。
五十三、市政府发布的决定、命令和规范性文件,向省政府的请示、报告,向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人员任免,由市长签署。
五十四、部门职权范围内的事务,由部门自行发文,不以市政府名义发文或市政府办公室转发;须经市政府审批的事项,按办文程序报市政府领导同志审签后,可由部门自行发文或联合发文,文中注明“经市政府同意”。未经市政府批准,各部门不得向县区政府发文。
五十五、市政府及各部门要进一步精简公文,改进文风,控制规格,减少数量,压缩篇幅,提高质量;要加快网络化办公进程,提高公文办理效率。

第十一章 内事活动和外事活动制度
五十六、规范公务活动安排,市政府活动服从市委的活动安排,市政府领导同志的活动服从市政府的统一安排。各县区、各部门邀请市政府领导同志参加公务活动,应提前向市政府报送请示,由市政府办公室统一安排;不得直接向市政府领导同志发出邀请。
五十七、加强工作的计划性和透明度。市政府领导同志每周工作的预安排,由市政府办公室统筹汇总后,提前通报各位领导同志。
五十八、市政府领导同志在市内调研、考察工作,要轻车简从,减少随行和陪同人员。根据工作需要,可安排有关部门的负责同志随行。
五十九、市政府领导同志一般不出席各类礼仪性和事务性活动。招商引资和经济建设中的重要礼仪活动,确需领导同志参加的,须提前报市政府办公室,不要向领导同志个人发出邀请,由市政府办公室统筹提出安排意见,呈市政府领导同志审定。
六十、接待上级部门和外地副厅级以上领导,有关部门和单位须提前报市政府办公室。需市政府领导同志接待的,由市政府办公室统筹提出安排意见,经市政府领导同志审定后,按规定安排接待。
接待投资考察、洽谈合作等开展重要商务活动的客商,需市政府领导会见、接待的,应提前向市政府办公室报告,经市政府领导同意后,按照对口接待、分工负责的原则做好接待工作。
六十一、市长、副市长出访,须经市委、市政府同意后报省政府审批。市政府根据招商引资、对外交流和合作的实际需要,安排出访人员、时间和行程。
六十二、市长、副市长参加的重大涉外活动,由接待单位会同市政府外事办公室提出意见,报市政府领导同志审定。
会见香港特别行政区、澳门特别行政区人员以及重要华侨知名人士,由接待单位提出意见,经市政府侨务办公室审核后,报市政府领导同志审定。
会见来访的台湾省人员,由接待单位提出意见,经市政府台湾事务办公室审核后,报市政府领导同志审定。

第十二章 信访及联系群众制度
六十三、市政府及各部门应进一步重视做好信访和联系群众工作,完善信访工作制度,落实信访工作领导责任制,进一步畅通信访渠道,依法规范信访秩序,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督。
六十四、市政府通过信访专门机构、市长电子信箱和市长公开电话等形式,接受来信来访。各部门和县区政府必须认真落实信访责任制,切实做好信访工作。
六十五、市长、副市长应亲自阅批重要来信、接待重要来访,坚持定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度,及时研究信访工作中的突出问题。
六十六、市政府及各部门要加强同各民主党派、各人民团体以及人民代表、政协委员的联系,及时通报工作情况,听取他们的意见和建议。认真办理市人大代表议案、建议和市政协提案。

第十三章 新闻报道及新闻发言人制度
六十七、改进会议和市政府领导同志活动的宣传报道,坚持精简务实,注重宣传效果。
六十八、市政府全体会议、常务会议,市政府批准召开的全市性会议,可根据会议内容,由市政府新闻办公室通知新闻单位进行报道。新闻稿件由秘书长或秘书长委托副秘书长及市政府办公室负责同志审定,重要的报市长审定。
六十九、市政府领导同志内事活动的宣传报道要从严掌握。由市政府组织或经市政府批准的有重大影响的会议和活动,陪同上级领导考察,会见重要内宾,外出考察访问等,需要新闻报道的,按事先批准的方案进行。市政府领导同志到基层调查研究、检查指导工作等,一般不要报道,确需报道的,原则上只发简短的综合消息。
七十、市政府领导同志外事活动的新闻报道,由市政府外事办公室会同市政府新闻办公室负责落实并审核报道内容;涉及台湾、侨务活动的新闻报道,由相关部门会同市政府新闻办公室负责落实并审核报道内容。
七十一、完善市政府新闻发言人制度。市政府新闻发言人负责组织和主持市政府新闻发布会,发布重要政务新闻;通报市政府工作情况及重大事项、突发性事件、社会关注的热点问题处理情况等。新闻发言人发布新闻,须经秘书长批准,涉及重要事项须报市长或负责常务工作的副市长批准。

第十四章 督促检查和目标管理考核制度
七十二、各部门和县区政府必须坚决贯彻落实市政府的各项决策和部署,按要求及时向市政府报告执行情况。
七十三、对市政府重大决策和重要工作部署,市政务督查和目标管理委员会办公室要进行跟踪督查,并及时向市政府报告落实情况。
七十四、市政府每年年初将全市经济和社会发展目标任务分解落实到部门和单位,年中进行检查并通报,年末严格考核,兑现奖惩。

第十五章 作风纪律
七十五、市政府组成人员要进一步加强学习,特别要深刻领会科学发展观的内涵和精神实质,不断提高走科学发展道路的自觉性和坚定性。要密切关注国际国内发展变化的新趋势,认真学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识,提高领导科学发展的能力和水平。
七十六、市政府及各部门要进一步加强落实力和执行力,对市委、市政府的重大决策、各阶段的重点工作和领导批示件,各部门主要负责人要抓好落实,并在规定时间内向市政府报告落实情况,确保政令畅通。
七十七、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定,如有不同意见可在市政府内部提出,在没有重新作出决定前,不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为;代表市政府发表讲话或文章,以及个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章,须经市政府同意。
七十八、市政府及各部门要认真落实首问负责制、办文办事限时制和责任追究制,大力改进工作方式和手段,推进信息化管理,提高行政效能。
七十九、市政府领导同志要深入基层,联系群众,加强调研,了解情况,指导工作,解决实际问题。
八十、市政府组成人员要增强党性观念和忧患意识、公仆意识、节俭意识,坚持公正廉洁、克己奉公、执政为民,常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心,严格遵守廉政建设的各项规定,把权力运行纳入制度化、规范化、程序化轨道。不得违规插手招投标、土地出让、产权交易、政府采购等市场交易活动谋取私利。
八十一、副市长、秘书长出差,应事先报告市长;副秘书长出差,应事先报告市长、分管副市长、秘书长。
市政府各部门、县区政府主要负责人离开马鞍山,本人应事先向市长、分管副市长请假;所在单位要将外出时间、地点和代为主持工作的负责人名单书面报市政府办公室。市政府各部门副职出差,向本部门主要负责人请假。出差返回后,应履行销假手续。
八十二、市政府及各部门要规范行政行为,增强服务观念、群众观念,对职权范围内的事项要按程序和时限要求积极主动办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;对职权范围之外的重大问题,要按规定及时向市政府请示,对各种重要情况和重大事件要及时向市政府报告。对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的,要追究责任;对越权办事、以权谋私等违规、违法、违纪行为,要严肃查处。

特别重大事故调查程序暂行规定(废止)

国务院


特别重大事故调查程序暂行规定

一九八九年一月三日国务院第31次常务会议通过,1989年3月29日发布

第一章 总 则
第一条 为了保证特别重大事故的调查工作顺利进行,制定本规定。
第二条 本规定所称特别重大事故,是指造成特别重大人身伤亡或者巨大经济损失以及性质特别严重、产生重大影响的事故。
第三条 本规定适用于特别重大事故(以下简称特大事故)的调查。但国家法律、法规已有规定的除外。
第四条 特大事故的调查工作,必须坚持实事求是、尊重科学的原则。
第五条 任何单位或者个人不得非法干预特大事故的调查工作。

第二章 特大事故的现场保护和报告
第六条 特大事故发生后,事故发生地的有关单位必须严格保护事故现场。
第七条 特大事故发生单位在事故发生后,必须做到:
(一)立即将所发生特大事故的情况,报告上级归口管理部门和所在地地方人民政府,并报告所在地的省、自治区、直辖市人民政府和国务院归口管理部门。
(二)在二十四小时内写出事故报告,报本条(一)项所列部门。
第八条 涉及军民两个方面的特大事故,特大事故发生单位在事故发生后,必须立即将所发生特大事故的情况报告当地警备司令部或最高军事机关,并应当在二十四小时内写出事故报告,报上述单位。
第九条 省、自治区、直辖市人民政府和国务院归口管理部门,接到特大事故报告后,应当立即向国务院作出报告。
第十条 特大事故报告应当包括以下内容:
(一)事故发生的时间、地点、单位;
(二)事故的简要经过、伤亡人数、直接经济损失的初步估计;
(三)事故发生原因的初步判断;
(四)事故发生后采取的措施及事故控制情况;
(五)事故报告单位。
第十一条 特大事故发生单位所在地地方人民政府接到特大事故报告后,应当立即通知公安部门、人民检察机关和工会。
第十二条 特大事故发生地公安部门得知发生特大事故后,应当立即派人赶赴事故现场,负责事故现场的保护和收集证据的工作。
第十三条 特大事故发生单位所在地地方人民政府负责组织由有关部门参加的特大事故现场勘查工作。
第十四条 因抢救人员、防止事故扩大以及疏通交通等原因,需要移动现场物件的,应当做出标志、绘制现场简图并写出书面记录,妥善保存现场重要痕迹、物证。
第十五条 特大事故发生后,特大事故发生单位所在地地方人民政府可以根据实际需要,将特大事故的有关情况通报当地驻军,请驻军参加事故的抢救或者给予必要的支援。

第三章 特大事故的调查
第十六条 特大事故发生后,按照事故发生单位的隶属关系,由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院归口管理部门组织成立特大事故调查组,负责事故的调查工作。

涉及军民两个方面的特大事故,组织事故调查的单位应当邀请军队派员参加事故的调查工作。
第十七条 国务院认为应当由国务院调查的特大事故,由国务院或者国务院授权的部门组织成立特大事故调查组。
第十八条 特大事故调查组,应当根据所发生事故的具体情况,由事故发生单位的归口管理部门、公安部门、监察部门、计划综合部门、劳动部门等单位派员组成,并应当邀请人民检察机关和工会派员参加。
特大事故调查组根据调查工作的需要,可以选聘其他部门或者单位的人员参加,也可以聘请有关专家进行技术鉴定和财产损失评估。
第十九条 特大事故调查组成员应当符合下列条件:
(一)具有事故调查所需要的某一方面的专长;
(二)与所发生事故没有直接利害关系。
第二十条 特大事故调查组的职责如下:
(一)查明事故发生的原因、人员伤亡及财产损失情况;
(二)查明事故的性质和责任;
(三)提出事故处理及防止类似事故再次发生所应采取措施的建议;
(四)提出对事故责任者的处理建议;
(五)检查控制事故的应急措施是否得当和落实;
(六)写出事故调查报告。
第二十一条 特大事故调查组有权向事故发生单位、有关部门及有关人员了解事故的有关情况并索取有关资料,任何单位和个人不得拒绝。
第二十二条 任何单位和个人不得阻碍、干涉事故调查组的正常工作。
第二十三条 特大事故调查组写出事故报告后,应当报送组织调查的部门。经组织调查的部门同意,调查工作即告结束。

第四章 罚 则
第二十四条 违反本规定,有下列行为之一者,特大事故调查组可建议有关部门或者单位对有关人员给予行政处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:
(一)对已发生的特大事故隐瞒不报、谎报或者故意拖延报告期限的;
(二)故意破坏事故现场的;
(三)阻碍、干涉调查工作正常进行的;
(四)无正当理由,拒绝接受特大事故调查组查询或者拒绝提供与事故有关的情况和资料的。
第二十五条 特大事故调查组成员有下列行为之一者,由有关部门给予行政处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:
(一)对调查工作不负责任,致使调查工作有重大疏漏的;
(二)索贿受贿、包庇事故责任者或者借机打击报复的。

第五章 附 则
第二十六条 特大事故的处理,由组织特大事故调查的部门或其授权的部门负责;国务院认为应当由国务院处理的特大事故,由国务院或者国务院授权的部门负责事故的处理。涉及军民双方的特大事故,由国务院、中央军委或者国务院、中央军委授权的部门负责事故的处理。
第二十七条 本规定由劳动部负责解释。
第二十八条 本规定自发布之日起施行。



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