某些地方的乡镇机构改革缘何能“游戏”国务院/杨涛

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福建省厦门市人民政府


关于人民防空工程平时使用和维护管理的暂行规定
厦门市人民政府




人民防空工程是国防工程和城市建设的一个重要组成部分，是防御敌人侵略保护人民生命财产安全的重要战备设施。平时，可利用地下工程冬暖夏凉，四季恒温等特点，本着平战结合、管用结合、以用促管的原则，因洞制宜地修建生产车间、仓库、医院、影剧院、旅馆、商店等，为＂
四化＂建设服务。战时，人防工程是作战指挥、通讯联络、人员疏散隐蔽，兵员及武器弹药运送、医疗救护、枪械维修、战备物资储存等重要的工程保障。因此，加强对人防工程的维护管理，使其经常处于良好的战备状态，是一项重要的战备工作，也是建设、使用单位的重要职责。根据福
建人民政府关于人防工程平时维护管理和使用的暂行规定，结合我市实际情况，特制订本规定。

第一章 组织领导
第一条：城市建设和人防建设应紧密配合，统一规划，统筹安排，合理布局。市、区两级人防办公室，对人防工程的维护管理和使用负直接领导和统一规划、管理的责任，并有支配、指导、检查和督促的权力。
第二条：省、市属单位人防工程，按工程所在辖区，实行条块结合，以块为主的领导方法。市、区两级的公共工程由市、区人防办管理，单位工程由单位管理，平战两用工程由使用单位管理。各级都要把每个工程维护管理任务具体落实到单位和个人，分级管理，明确责任，健全制度，
制定措施，认真履行职责。
第三条：市、区两级人防办，要组建精干的人防工程维修队伍，属集体所有制性质，自负盈亏，隶属人防办领导，负责分管范围内所有人防工程的抢险和维修任务。要定期按分管范围对人防工程维护管理情况进行检查，发现问题立即组织处理，并经常总结推广经验，表彰好的单位和个
人。对于失职造成损失的要追究责任，严肃处理。

第二章 工程使用
第四条：人防工程所有权属市、区人民政府，分别由市、区人防部门提出方案，报经同级人民政府批准，分配使用。投资建设人防工程的单位，有优先使用权。对闲置不用或使用不当的人防工程，人防部门有权分配给其他单位使用。
第五条：各单位要改造人防工程为平战两用工事时，不得降低防护性能，不得影响战时使用，使用项目、改造方案和图纸须报市人防部门批准后，方可施工。违者要追究责任，赔偿损失。
第六条：使用人防工程要确保安全。不要开办震动、噪音大的污染严重项目；未经市主管人防部门批准，不得随意在工事内存放易燃易爆、剧毒和腐蚀性物品。
第七条：使用人防工程需要改造装修时，所需经费、材料由使用单位解决。人防工程的维护管理和设备维修，由使用单位负责。由人防投资购置50元以上的固定资产和设备（如风机、除湿机、发电机、水泵等），使用单位应分期向市人防办交纳设备折旧费。这些设备的更新，由市人
防办负责。
第八条：由人防部门投资修建的平战两用工程，其收益，按三、一、六比例分配，即：纯利润的百分之三十归使用单位作为工程维护管理费用；百分之十上缴市人防部门，作为全市人防工程改造维修等费用；百分之六十归使用单位支配，主要用于发展生产和集体福利。
第九条：为鼓励利用人防工程开办工厂、商店、影剧院或其他企事业，凡使用人防工事的建设项目，一律免收城市综合开发费。凡安置待业人员新办的集体企业，税务部门可按有关规定，给予定期的免税照顾。其他企业如在开办之初纳税确有困难，可向税务机关申请减免税。人防工程
内部的照明、通风、除湿、供排水等用电，供电部门均按工业用电标准收费；商业、物资等部门，对平战结合单位所需的粮油、副食品和其他物资，应列入供应计划，并给予适当照顾。

第三章 维护管理
第十条：任何单位和个人，严禁向人防工程内或口部倒垃圾，排入污水。不准在危及人防工程的范围内采石、取土。在地面施行新建、改造、扩造的工程，均不得损坏现有人防工程，降低防护性能，妨碍出入口畅通，堵塞通气口。凡有碍人防工程安全和在洞口附近搞基建的，须事先经
市人防主管部门同意，并采取安全保护措施，才能施工。
第十一条：任何单位不得任意拆除人防工程。确因生产建设需要，单位内部人防工程需要拆除的，经主管局审核，报市人防办批准，拆除公共人防工程，由市城建部门提出，经市人防办审核，报市人民防空委员会批准。
第十二条：经批准拆除的人防工程，应由拆除单位按拆除面积予以补建。若不能补建，按实际造价赔偿。履行手续交纳赔偿费后，才能动工拆除。未经批准擅自拆除人防工程的，除补建或赔偿外，并处以赔偿费的百分之三十至百分之五十的罚款。对蓄意破坏人防工程，情节和后果严重
者，依法惩处。
第十三条：加强战备教育，宣传保护人防工程人人有责。任何单位和个人，发现有危及人防工程安全或破坏人防工程行为的，有权制止，并及时向当地人防部门和公安机关报告。对保护人防工程有功者，应给予表扬或奖励。
第十四条：各级维护管理人员要认真履行自己的职责，经常对工事进行检查，发现有危及人防工程的不安全因素要及时向主管领导报告，及时处理。同时，要以身作则，严守职责，及时通风、排水，做好防潮除湿，经常清理工事内部的卫生，定期维护保养工程内部设备、设施，使之保
持良好技术性能。
第十五条：所有人防工程的赔偿费、罚款、利润提成，设备折旧费等，都应上缴给市主管人防部门，＂以洞养洞＂，用于人防工程建设，不得挪作他用。
本暂行规定自公布之日起生效。

厦 门 市 人 民 政 府
一九八三年四月十二日



1983年4月12日
　　【摘要】为了提高交易的效率，法律赋予当事人在一定条件下可以法定解除合同。但是，由于合同法定解除权毕竟打破了“契约必须严守”原则，所以对于法定解除权的行使方式必须予以限制。我国法律中规定法定解除权的行使以通知的方式，当事人可以提出异议，但是由于我国法定解除权制度的研究起步较晚，很多规定比较模糊，如通知是否是解除的必要前置条件等。为了更好的发挥法定解除的优势，应当完善法定解除权的行使方式，明确通知的效力，确定相对人异议期，严格规定通知为书面方式。

　　【关键词】法定解除权；行使方式；通知；异议


　　我国合同法定解除制度是随着市场经济的发展而建立和完善起来的，通过法律赋予当事人解除合同的权利，将合同终止，这对于当事人权益的保护起着重要作用。但是，由于法定解除制度毕竟是打破了“契约必须严守”原则，因而法定解除需要严格限制，如行使方式方面。通过严格法定解除行使方式，从而限制法定解除的滥用，以达到公正与效率的统一。

　　一、回望：我国法定解除权的行使方式

　　关于启动法定解除的方式，我国的法律从忽视到逐步加深研究，在《合同法》统一该制度时，对于方式也做了相应的规定，具体为：　　　

　　第一，以“通知”的方式启动解除。“当事人决定法定解除后，应当将解除的意思通知对方。”所谓通知，是指特定的人将某一具体事项明确告知对方，让其清楚相关事宜。对于通知是否要特定的形式，我国法律并未严格限制，当事人只要是以“通知”的形式向对方表达解除合同的意思即可；

　　第二，解除的“通知”采用到达主义，以到达对方为标准，只有通知到达了相对人，解除才发生效果。到达主义是指当事人解除合同的通知到达相对人，这里并不苟求通知一定是亲自告知当事人，而是指解除的意思表示通知到达相对人能够控制并且应当了解的地方。①比如，解除权人如果是以邮箱的方式通知相对人，则该通知需要进入相对人的邮箱内即可，如果有指定邮箱则需寄往指定邮箱，如果没有则只需要寄往当事人能够接收、控制范围内的邮箱即可；

　　第三，在“通知”到达后，相对人并不是被动的接受，而可以对解除行为提出异议，一旦有异议，可以请求人民法院或者其他仲裁机构确认解除的效力。“异议”可以是相对人对解除权人是否享有解除权或者解除权人解除权的行使有不同的意见。提请至司法机关来判定该解除合同是否有效，这是一个确认之诉。由于单方就可以启动法定解除，只是根据一方的意思表示即可，故而，解除人与相对人的权益是不对称的。相对人权益的保护较为薄弱，故当一方当事人法定解除合同存在一定的问题时，为了保护相对人的权益，让司法机关通过确认解除效力的方式来审查解除的合法性。这样不仅一方面均衡人解除双方的权益，避免了解除人权利的滥用，一方面又能促进稳定市场交易秩序；

　　第四，法律法规要求特定手续的，应当按照要求办理，比如批准、登记等。一般情况下，法定解除仅需单方的意思表示即可，但是，在某些特殊的情况下，需要办理一些手续，比如批准、登记等，解除人应当依据相关法律的规定办理所需要的手续。解除的行使方式，在《合同法》统一解除制度后被第96条整体规定，要求当事人可以通过“通知”的方式启动解除，将其解除的意思传达给对方，让对方知晓，相对人在收到通知后，有权对解除这件事情提出异议。这里需要主要的是，法定解除是全体针对全体的，在有多个当事人情况下，不可以仅对其中一部分当事人解除，而对一部分当事人不解除，法定解除不可分，要么全体解除，要么继续履行合同。

　　二、反思：法定解除权行使方式的规定过于含糊

　　（一）通知的效力不确定

　　第一，通知是否为法定解除必要的前置条件。

　　法定解除中，“通知”是否是其必要充分条件，该问题直接关系到法院是否有权直接裁判解除合同。司法实践中，常常发生法定解除条件出现时，当事人并不直接解除合同，而是起诉到法院，要求法院将合同解除。这一问题在我国法律目前没有明确的规定，各法院对此问题认识不一致，有的时候甚至会导致一审和二审的判定不一样，这样非常不利于司法的统一。关于这一问题，主要有两种不同的看法：一是否定说，该学说认为法院不能直接裁判解除合同，当遇到当事人直接诉请法院解除合同时，法院不能立案，不允许法院直接裁判解除合同。该学说的主要理由是通过细分析法条的意思，通知是必要程序。法条规定：当事人主张解除合同，“应当”通知对方。“应当” 一词表明通知是行使解除权的必要的前置程序，只有先通知相对人才能解除合同。该条的规定排除了法院裁判解除合同，法定解除一定要先有当事人的通知；一是肯定说，该说认为当事人未通知相对人解除合同，而直接起诉至法院，法院是可以依请求判决解除合同的，法院有权直接裁判解除合同。该学说的主要理由是：虽然《合同法》第96条第1款明确规定当事人法定解除合同时，应当通知相对人，但是通知并不是必要的前置程序，当事人在未通知相对人的情况下直接起诉至法院，法院是有裁判解除合同的权利的，当事人的解除意思并不和司法机关的裁判相矛盾和冲突。

　　第二，法定解除的生效的时间点模糊不清。

　　法定解除是依据一方的意思表示，一般情况下，只要当事人通知了对方，法定解除即刻生效，合同归于消灭，故而我国法律对法定解除的生效时间并未予以关注，但是，在司法实践中，法定解除生效时间并没有那么简单，如果当事人启动了解除，但是相对人却对此有异议，那么该解除是从解除的意思表示传达起算还是从法律裁判文书生效起算呢？实际案例中，对于法定解除生效时间的判断标准认定不一，有的学者认为法定解除既然是单方法律行为，仅有一方的意思即可生效，即使出现相对人异议的情况，这也毫不影响解除的生效时间；而另一部分学者则不这么认为，虽然法定解除是单方法律行为，但是一旦遇到当事人对解除有异议，法定解除问题进入司法程序，那么就不应该仍然由法定解除人的意思表示时间点为解除生效点，而应以法院判决为主。

　　（二）相对人的“异议期”未确定

　　法定解除是依据单方法律意思表示，一旦当事人实施解除行为，通知对方解除合同，则合同就自行解除。这种程序是单向性的，一方实施行为即生效。解除人与相对人关于法定解除地位是不平等的，权益亦不均衡，相对人只有被动等待解除人的行为来决定未来合同的命运。故而，为了均衡双方当事人的权益，防止法定解除制度滥用，允许相对人对解除提出异议。关于异议权，我国是采用事后审查制，即在当事人实施解除行为，通知对方解除后，相对人对此有异议，可以请求司法机关对解除合同的效力予以确认。当事人一旦将解除的意思通知到相对人，合同就已经解除了，之后提出的异议实质上是撤销解除合同效力。异议权的存在使得解除不仅只属于解除人，相对人也能对解除合同提出自己的看法，但是，不可否定的是，这样会导致合同的效力一直处于不稳定的状态，即使当事人解除合同，也随时有可能因相对人的异议而被撤销，合同又从解除恢复到有效的状态，如此反复，极度不利于交易安全与稳定。如果仅仅规定异议权，却不确定异议的期限，那么合同纠纷会冗长、复杂，违背了法定解除权制度的公平效益价值，故确定异议期是非常有必要的。

　　（三）通知方式要求不严格

　　法定解除是单方法律行为，仅需要一方的意思表示即可。史尚宽认为，解除权的行使，应当以向他方当事人为意思表示的方式进行，而这种意思表示，既可以是明示的也可以是默示的。②但是，所谓的“默示”实际上是很难确定的，具有一定的不确定性和不安全性，而法定解除权的行使本身就是为了结束合同不稳定状态，如果以难以确定的默示方式为解除方式，则有悼于法定解除制度本身的目的。我国《合同法》虽然要求了当事人需要通过将其解除的意思通知相对人，以此为解除方式，但是对于通知的具体方式我国没有限制，具有一定的任意性，不利于解除意思传达的确定和安全。

　　三、完善：明确法定解除权的行使方式

　　（一）明确通知的效力

　　第一，通知不应作为解除的必须前置条件。

　　虽然法定解除是单方法律行为，只需要一方的解除行为就可以，但是这并不是指当事人的解除意思表示是唯一的方式，不当然排除司法机关裁判的权利。通知是解除的一种方式，但并不是唯一必然的前置条件。否定法院判决法定解除合同，从法条上解释看似合理，但是在实践中却存在很多弊端，比如当事人如果因合同解除后的恢复原状、赔偿损失等情况起诉至法院，请求法院保护其权益。如果否定法院判决解除合同的权利，则解除合同的效力就不能得到法院的确认，前提基础尚不能被法律所确认，又怎么判决解除后的效果呢？这样的话要求恢复原状、赔偿损失的诉讼根本无法进行，当事人的合法权益不能得到及时的保护。相较之下，肯定说更加合法解除制度的目的。首先，虽然第96条第1款规定了当事人行使解除权应当通知相对人，但是这只是对当事人意思表示的一种方式要求，而不是对于法定解除权行使前置程序的硬性要求；其次，以当事人的解除行启动解除，是属于私力救济，而法院直接裁判是属于公力救济。私力救济与公力救济是两种不同的救济方式，两者不是排斥关系，而是协调和补充的关系，可以相互转换的。当事人既然可以通过私力救济的方法保护自身合法权益，自然也应允许其采用公力救济的方法保护自身权益。所以，法定解除既可以由当事人单方行为启动也可以由法律直接裁判；最后，解除权是形成权，其并不会排除请求权并存。虽然形成权仅需要单方的意思表示即可，不需要国家强制力来执行，但是并不会因此而排斥当事人请求法院判决解除合同的请求权。形成权与请求权并不是互相排斥的。法定解除权作为法定权利，自然应当受到法律的保护、国家强制力的保障，而诉请至法院就是保障法定解除权的一种手段，应当许可。

　　私力救济与公力救济是一体的，为了更好的保护当事人权益，在赋予当事人私力救济权利的同时，也应当允许公力救济。关于统一法院判决法定解除合同这一问题，我国法律上可以增加一条司法解释：当事人解除合同应当通知对方，但是并不排除司法机关直接裁判解除。

　　第二，解除生效时间点不以通知为唯一标准，而根据实际解除情况判定。如上文所述，通知并非是法定解除的必须前置条件，故而，解除的生效时间点也不以通知时间点为唯一判断标准。当出现当事人对解除有异议时，如果法院判决法定解除生效，则以判决的时间为法定解除生效时间，而并不仍以通知为解除生效时间点。如果当事人对解除意思表示无异议，则以当事人解除通知之日起为解除生效时间点。